周学东代表：加大农村支付服务环境建设政策扶持

　　关于加大农村支付服务环境建设政策扶持的建议

　　十二届全国人大代表 人民银行南京分行行长 周学东

　　2015年3月5日

　　事由：

　　农村一直是金融服务的薄弱环节。近年来，人民银行以改善农村地区支付服务环境工作为抓手，完善农村地区支付清算基础设施，推广银行卡等非现金支付工具应用，并取得了初步成效。尤其是银行卡助农取款服务的推广，使得农村居民不用出村，即可办理取款、转账、缴费等日常金融业务。但是，改善农村地区支付服务环境工作仍面临着诸多困难。其中，农民收入低、付费能力弱、现金交易意识强等比较突出。在此情况下，商业银行在农村地区提供基础金融服务，尤其是银行卡助农取款服务，面临着投入产出不平衡的困境。农村支付服务环境的进一步改善，迫切需要地方财政部门给予政策扶持，引导金融机构在农村巩固和扩大服务供给。

　　理由：

　　自2009年起，人民银行组织各银行业金融机构开展改善农村地区支付服务环境建设工作，并于2011年开始推广银行卡助农取款服务。所谓银行卡助农取款服务，是通过商业银行或支付机构在农村乡（镇）、村的指定合作商户服务点布放银行卡受理终端，向借记卡持卡人提供小额取款、余额查询、转账、缴费等基础金融服务的业务。银行卡助农取款服务主要面向未设金融机构网点的乡村地区，旨在填补金融服务的空白点、贴近农村居民提供基础金融服务，是一项具有公益性质的便农、惠农工程。自开办以来，银行卡助农取款服务受到了农村居民的热烈欢迎和广泛好评，截至2014年末，江苏全省已设立3.33万个服务点，全年累计为农村居民提供取款服务1012.18万笔，金额达42.58亿元，农村居民足不出村即可办理取款、转账、缴费等基础金融业务。当前，在改善农村地区支付服务环境建设、推广银行卡助农取款服务工作过程中还面临着以下难点，影响了农村基础金融环境的进一步改善：

　　一、农村居民对现代金融服务的认知度、认可度还有待提高

　　我国的经济发展长期呈现城乡二元化的特征，农村地区在经济、文化发展方面长期落后于城市的发展，这也导致了农村居民对现代金融服务的认知度、认可度也远低于城市居民。一方面，农村居民长期以来形成了使用现金结算的习惯，同时受文化素质的制约，对银行卡、网银等非现金支付手段接受程度和使用率不高，仍然需要有一个培育的过程。另一方面，农村居民收入较低，对价格的敏感度高，如果某项金融服务是收费的，就会影响到农村居民使用该服务的积极性。目前，金融机构提供的支付结算服务一般都需要收取一定的手续费、工本费、年费等费用，尤其是涉及到跨行的结算业务。对价格的敏感进一步降低了农村居民对现代金融服务的认知度认可度。

　　二、农村地区基础金融服务面临着投入产出不平衡的问题

　　2008年以来，人民银行大力推动改善农村支付服务环境工作，得到了金融机构的支持和配合。但是，受到农村地区经济文化发展水平较低的影响，金融机构在农村地区提供支付结算等基础金融服务面临着投入产出不平衡的问题，影响了改善农村支付服务环境工作的可持续发展。以银行卡助农取款业务为例，金融机构在投入方面会涉及到基础设施建设成本、运行维护成本、人力成本等费用，既有机具采购、线路布放、监控设备安装等一次性投入，更有商户补贴、现金保障方面的长期持续投入。据测算，金融机构每设立一个服务点需要投入机具设备、防伪点钞机、保险箱、标示牌等硬件设施以及推广的人员奖励，总费用为8000元到1万元，部分功能较多的服务点还会安装监控设备，总费用将达到2万元以上。同时，为了提高服务点商户的积极性，金融机构往往还要给予其一定的补贴，每年每个商户的补贴大约在1万元左右。在江苏，全省银行卡助农取款服务点已达3.3万个，全省金融机构的投入是巨大的。而在产出方面，目前金融机构设立的服务点主要为农村居民提供基于金融机构本行的结算业务，都是免费的。即使开通了跨行的结算业务，农村居民由于对价格的敏感性也使用的很少。可以说，金融机构目前从银行卡助农取款业务中获取的直接经济收益几乎为零，更多的是承担社会责任，获取培育市场、品牌宣传、减轻柜面压力等间接收益，投入产出严重失衡，影响了该项惠农工程持续、健康的发展。

　　三、地方政府对农村基础金融服务的政策扶持力度不足

　　据了解，目前地方政府对于农村金融存在着一定的政策扶持，但也存在着以下问题。一是有关财政补贴的资金主要补助在县以下地区新设村镇银行等新型金融组织，或银行机构在县以下地区设立网点，而且这种补助往往会与贷款投放联系在一起。考虑到农村地区经济发展水平的实际，金融机构一般不会在村一级地区设立网点或机构，这种资金补贴难以适用到在村一级提供基础金融服务的银行机构。银行卡助农取款服务这种利用商户开展基础金融服务的业务种类，也难以获得现有财政资金的补助。二是与其他民生类项目相比，支付结算等基础金融服务的刚性较小，难以引起地方政府的足够重视。同时，我国实行分税制以来，市、县级地方政府在金融保险业的税费收入中只占有很小的比例。按照财权与事权一致的原则，地方财政没有积极性为人民银行或商业银行银行在改善农村支付服务环境建设工作上提供专项的财政补贴或资金支持。而且一些经济不发达地区的财政收入本身就有限，政府支出只能优先保障刚性支出或重大项目支出，也难以对改善农村支付服务环境工作进行资金扶持。三是在农村基础金融服务方面给予税收减免等政策扶持措施对地方政府不具可行性。根据《税收征管法》，除法律明确规定外，任何一级的税务部门均无权决定税收减免。因此，由地方政府通过减免税收的方式对农村地区基础金融服务给予政策扶持无法实现。

　　建议：国务院出台资金支持农村金融服务的具体实施办法，加大对农村支付服务环境建设的政策扶持力度

　　支付服务是农村金融服务的重要组成部分。从改善农村支付服务环境建设工作的开展情况来看，仅仅依赖各地方政府对农村基础金融服务出台涉及资金补贴的扶持政策难度较大，建议能够由国务院出台资金支持农村金融服务的具体实施办法或指导意见，自上而下加大对农村支付服务环境建设的政策扶持力度，促进农村地区基础金融服务的进一步完善。具体办法或意见可以包括以下几个方面的内容：

　　一、进一步优化财政支农结构，由“输血式”支农向“造血式”支农转变

　　目前财政支农的措施在金融领域大都集中在信贷方面，对金融基础设施等金融环境建设的资金扶持相对不足，尤其是乡镇以下农村地区的金融环境建设。因此，应进一步优化财政支农结构，有针对性地扶持农村金融基础设施建设，加大对改善农村支付服务环境建设的资金扶持力度。要进一步细化资金扶持项目，不仅要对金融机构在农村地区设立正规的网点给予扶持，也要对金融机构在乡村政府布放ATM、POS等自助设备、设立金融服务便民点、开展金融知识宣传等行为给予财政支持。还要充分利用税收政策，对带有公益性质的，或者在现有条件下难以盈利的农村基础金融项目给予一定的税收减免。通过加大政府财政对金融环境的扶持力度，将有利于进一步引导社会资源注入农村这一基础薄弱环节，满足基层农村地区居民日常的金融需求，实现各类金融知识教育培训等，促进农村地区经济文化发展。

　　二、完善农村金融服务资金扶持体制，明确各级地方政府对农村金融服务资金扶持的职责

　　对农村金融服务提供资金扶持将是一项长期工作，应建立起完善的资金扶持工作机制。首先应明确各级政府对农村金融服务资金扶持工作的领导职责，鼓励各级财政要安排专项资金，用于对农村金融服务成本的补助，以提高相关机构的积极性。其次，要建立健全相关工作的目标考核评价机制，以便引起地方政府领导和相关部门的重视，切实落实有关扶持政策。最后是要加强部门协调，明确部门间协作机制，将资金扶持政策的效果落到实处。金融部门是农村地区金融环境建设的具体实施者，财税部门是资金扶持政策落实的具体组织者，两者必须协同配合才能将资金扶持政策的效果落到实处。

　　三、建立农村金融服务优惠价格体系，多角度扶持农村支付服务环境的改善和优化

　　在政府财税部门的资金扶持政策得到落实后，价格主管部门也应推动金融机构在金融服务价格上对农村地区予以倾斜。具体而言就是由国家发改委会同人民银行、银监会指导金融机构建立完善的农村地区金融服务优惠价格体系，适当降低支付结算等金融服务手续费标准，推动各类非现金支付工具在农村地区的应用，促进农村地区现代金融意识和习惯的培育。同时，电信管理部门也要制定对农村地区提供通讯服务的优惠政策，采用给予单笔服务费用折扣或打包收费等方式，适当降低农村地区金融服务相关的通信费用，减轻金融机构在农村地区提供金融服务的成本压力。