人大代表蔡继明：土改试点步伐太小

　　【财新网】（记者 周天）近日，全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法的相关条款，其改革方向是突破现行法律有条件地允许存量农村集体经营性建设用地入市交易以及改革征收补偿规定等。

　　全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授对财新记者表示，此轮中央试点方案给的空间仍然太小。2月25日，国土部部长姜大明受国务院委托，向全国人大常委会作说明时就再次强调，试点行政区域只允许集体经营性建设用地入市，范围限定在存量用地。宅基地转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题。

　　而中国集体建设用地流转试点已有近20年历史，之前国土部、全国农村改革试验区的一些试点，实践内容早已超过此轮中央划定的范围。

　　试点价值太小

　　此次试点力度太小，首先表现在征地，虽然试点意在提高补偿标准，但蔡继明认为，征地主要问题不在补偿，而在于征地范围的限定，必须严格按照宪法要求出于公共利益需要才能征地。若非公共利益需要，不管是农地，还是建设用地，都应允许其直接入市，可是此次试点中没有这一内容，只在征地补偿方面进行试验，那么征地制度还是不能从根本上改变，试点价值不大。

　　因为补偿如果高到市场价格，就没有必要再征地。蔡继明称，征地过程中，难免有腐败行为；征地过后，招拍挂过程中又难免有腐败行为，干脆直接入市就行了。“土地所有权不管是集体的还是国家的，还不都是中华人民共和国的吗？”

　　第二，入市农地的范围做了严格限定。蔡继明指出，官方把集体经营性建设用地只限于农村原有的存量乡镇企业用地，占比非常小，18万平方公里的建设用地里只占10%，“试点就算成功，每年能有多少经营性建设用地入市呢，又怎么能打破国有建设用地垄断，怎么能够形成开放竞争的统一的建设用地市场呢？”

　　蔡继明认为，应扩大农村集体土地入市范围，比如，村与村合并了，3个村委会变成1个了，那么节省出的公共设施用地和大量农民工进城节省出来的宅基地就可以入市。“如果是符合用途管制，城市发展把农地圈进来，圈进来为什么不能直接入市，一定要征收为国有土地后才能招拍挂呢？”

　　宅基地的角色非常重要。蔡继明指出，宅基地占农村集体建设用地达百分之70多，但现在限定宅基地转让只限于集体经济组织内部的做法太保守，因为假设某生产队有10户人家，家家都有房子和宅基地，而且因为“一户一宅”的法律规定，还不能多买，根本无法形成转让的市场。如果其中5户进了城，更是无从转让，所以不应限定在集体经济组织内部转让。

　　蔡继明指出，目前大量城市居民在城里买不起房，不应禁止其去农村买房，但现在一买就是小产权房。而大量存在的小产权房，在这次试点中没有涉及到，这意味着，即使试点成功，价值也不大。2017年试点结束，到2020年还有三年时间，不可能再进行新的试点了，按日程表各项改革基本到位了。“如果这样试点，我是很悲观，因此这次参加人大会，我建议要加大土改试点的改革力度。”

　　蔡继明还批评了中农办主任陈锡文关于小产权房的说法，他称，“陈锡文说小产权房之所以违法，并不是因为它是集体所有制，我们不歧视集体所有制，而是因为它不符合规划。可是如果现在提出申请要在这块土地上建房，还是会因为这块地是集体土地而不被批准，这仍然是歧视集体所有制，因为同样一块地征收为国有之后，立即就可以招拍挂了。”

　　人大是否有权暂停执行宪法？

　　蔡继明表示，人大常委会这次的授权行为“非常好”。授权停止执行的法律是《土地管理法》的若干条款，还有《城市房地产管理法》的若干条款。这些条款里面最重要的规定是，限制农村集体土地入市，同时还有一条是，“任何单位和个人搞建设必须申请使用国有建设用地”，这是两个很要命的地方。

　　而且“只要列入城市规划圈的土地都要采取征收方式”的做法，来自于宪法第10条“城市土地归国家所有”的规定。这意味着，不管是公共利益还是非公共利益，都必须先变成国有，然后才能招拍挂。这就存在“二律背反”，坚持公共利益原则，就可能违反“城市土地必须属于国家所有”，因为集体土地一进入市场，城市土地就不完全归国家所有。而上述两部法律存在的问题根源在宪法，正因此首先要修改宪法，至少要把第10条中单一的国有制修改成“国有和集体所有”这两种公有制。

　　“遗憾的是，我之前提交的30个人签名的议案是不能修改宪法的，修改宪法必须五分之一的人大代表，将近六百人”，蔡继明称，“那么人大常委会有没有权不执行宪法呢？在宪法修改前，这种举动还存在违宪嫌疑。只要集体土地入市，城市里面就不是单一的国有制了，严格来说，人大授权一举也在违反宪法。”

　　如何让农民利益不受损

　　十八届三中全会以及深改组强调了“三个底线”，第一个底线是公有制不变，蔡继明表示，其上述建议都没有改变公有制，离着底线还很远，所以说改革力度不够。第二是耕地红线不能突破，现在也没有突破。“很多人说农村小产权房占用耕地，但根据官方公布的数据，小产权房80%是在建设用地上建的，说它不符合规划，那是没有批准它，批准了不就纳入规划了吗？”所以小产权房入市、宅基地入市以及其他符合规划的土地入市，不涉及占用耕地，第二个红线不会被突破。

　　第三个是不损害农民的利益，“宅基地流转怎么会损害农民的利益呢？”蔡继明表示，恰恰是仅限于集体内部的流转不能实现农民的利益，“乡里乡亲的有什么好流转的，能卖什么样的价格？随便哪个城里人去买，价格就能高很多。有一种观点认为宅基地是一种福利，是一种保障。但农民如果盖了4层楼，保障其中一层的权益就够了，剩下3层不需要保障为什么也只能转给乡里乡亲，就不能转给别人呢？”

　　蔡继明认为，允许农村土地流转，包括宅基地流转，才能在更大限度上，实现农民的利益，保护农民的利益，才能够拓宽农民财产、土地财产权利实现的渠道。“怎么能说是肥水流了外人田呢？宅基地流转是有偿的、有期的，这本来是双赢、多赢的。集体土地不能交给外人使用，那么国有土地交给谁使用呢？不都是交给个人，甚至交给外国资本使用了吗？”

　　蔡继明认为，耕地减少的根源恰恰是政府，没有哪个人可以随便征地。长期以来就是以政府名义、打着公共利益的旗号去征地。“至于粮食安全问题，18万平方公里的建设用地根本就用不完，为什么非要占用耕地？采取增减挂钩的方式就可以了，别拿“粮食安全”问题吓唬人，也别拿农民的利益受损吓唬人。恰恰是出于好意的保护农民利益，这个不能动、那个不能动，才损害了农民的利益。”