张红力代表：积极推进资产管理行业的立法协同

　　【财新网】

　　一、背景和问题

　　近年来，我国银行理财等资产管理行业呈现蓬勃发展态势，为居民财富保值增值、优化社会融资结构、服务实体经济发展、维护经济社会稳定发挥了举足轻重的作用，资产管理行业已经成为国家治理的重要金融手段。

　　当前，国内各类金融机构都在向投资者提供资产管理产品，业务本质都是“受人之托、代客理财”，在受托财产独立、破产隔离、权责关系等方面均符合信托法律关系。然而，我国资产管理行业的立法并不是依据该业务共同的法律属性统一制定的，而是碎片化地嵌入了银行、证券、保险的现行机构监管体制中，由不同监管部门分头出台，形成了宽严不一的法律体系。

　　第一，法律地位有待保障。根据现行《信托法》和《基金法》，只有信托产品和基金是基于信托关系的金融产品，其他资管产品从法律意义上讲都不受《信托法》调整和保护，导致同一法律属性的金融产品适用不同的上位法，法律地位得不到保障。例如，银行理财在满足基层民众的理财需求、支持实体经济等方面做出了巨大贡献，其主体地位亟待国家法律层面的明确、支持与保障。

　　第二，监管标准政出多门。据初步统计，资产管理产品的各类部门规章多达50部以上，在发行条件、募集对象、审批或备案程序、投向范围、信息披露、监管措施等方面均是各自表述，在交易所、银行间市场层面的托管、开户等规定也是千差万别。

　　第三，制度体系缺乏整体规划。目前，我国资产管理行业监管规则的立、改、废主要集中在部门规章层面，多为小修小补，在全国人大和国务院层面的立法却相对较少，制度层级、整体规划和立法协同都有待加强。

　　如此背景下，为贯彻党的十八大、三中全会、四中全会与中央经济工作会议精神，进一步推进资产管理行业的法制建设和立法协同，具有重要的积极意义：一是有利于宏观审慎监管，维护金融体系稳定；二是有利于借鉴功能监管，完善机构监管体系；三是有利于防范监管套利，服务实体经济发展；四是有利于减少重复立法和监管不足，增强金融体系的风险抵御能力；五是有利于公平保护投资者，维护经济社会稳定。

　　二、政策建议

　　第一，完善金融监管理念，推进机构监管与功能监管相结合

　　金融体系具备四项基本的金融功能：创造信用货币、投融资中介、保险保障与信托资产管理，主要分别由银行、证券、保险与各类资产管理机构提供。在银、证、保的现行机构监管体系下，最需要引入功能监管的就是资产管理行业。因此，推进资产管理行业的立法协同，首先要更新监管理念，积极引入功能监管，与机构监管形成互补。最终，以机构监管保证单个机构的审慎合规经营，以功能监管维护市场的统一秩序。

　　第二，加强立法顶层设计，推进资产管理行业的监管协同

　　1、在国家法律层面，明确以《信托法》作为资产管理行业的上位法。以目前开展的法律修订为契机，在《信托法》修订中统一信托业务的界定标准，使其涵盖资产管理业务，并确立财产独立、受托责任等普适性原则；在《商业银行法》修订中明确银行理财的法律主体地位；在《证券法》修订中做好立法衔接。

　　2、在行政法规层面，提升资产管理行业的立法层次。在统一上位法的基础上，由国务院出台行政法规，厘清和肯定银行、券商、保险等资产管理产品各自独特的金融定位和服务方向，加强立法规划，提升立法层级。

　　3、在部门规章层面，系统梳理和修订监管规则。借鉴《商业银行理财业务监督管理办法（征求意见稿）》的成功做法，梳理整合部门规章，增强监管规则的协同性，推进债权直投、股权投资等方面的监管改革，从而减少通道业务，缓解企业融资难、融资贵的问题，更好地服务实体经济发展。

　　第三，建立宏观审慎监管、微观审慎监管与金融消费者保护三大支柱，保障立法实施

　　1、发挥联席会议的宏观审慎监管优势。借鉴国际经验，进一步发挥“金融监管协调部际联席会议制度”的统筹协调作用，从宏观审慎监管高度，全面评估包括资产管理在内的所有行业发展对金融体系稳定的影响，推进跨部门的监管协同。

　　2、探索“轻牌照”模式的微观审慎监管。探索借鉴香港地区的牌照监管模式，对于特定金融机构的银、证、保核心业务，实行法人牌照管理，而对于各类机构均可参与的资产管理业务，实行“轻牌照”管理，允许交叉持牌，但必须执行统一标准，从而既尊重现行的机构监管体系，又稳步引入功能监管。

　　3、建立金融消费者保护局。对分散在“一行三会”的消费者保护局进行整合，形成完整、独立的金融消费者保护机构，公平保护投资者权益，强化投资者教育，维护经济社会稳定。