【财新网】（实习记者 罗瑞垚）“依法改革固然重要，但是加大改革的力度更重要。授权改革是一个形势，如果改革的力度不够，试点到2017年结束后，收效甚微，如何在全国推广试点经验？”全国人大代表、清华大学人文社会科学学院经济学研究所副所长蔡继明认为，目前土改进展缓慢，需加大改革力度，推进征地、集体经营性建设用地入市和宅基地三位一体城乡互动的土地制度改革。
自2015年1月正式启动以来，33个地区的试点已进行了一年。蔡继明说，就他观察和搜集的信息表明，“试点改革的进展不尽如人意，尤其是征地制度的改革，推行试点非常缓慢”。他认为，主要原因是改革的力度不够。
问题在哪？蔡继明认为，土地改革试点“三块地”——一是农村土地征收，二农村为集体经营性建设用地入市，三为农民居民宅基地改革分开进行，影响了试点效果。要加大改革力度，就必须“三位一体”同步进行。
蔡继明解释说，从经济学角度来看，“三块地”是连在一起的。征地制度改革，最重要的原则是根据宪法规定，把征地范围严格限定在公共利益范围内。他强调，依据宪法规定，“公共利益”是征地的必要条件但不是充分条件。
当不涉及公共利益时，要占用农村集体土地就需要其“入市”。蔡继明认为，这里的“入市”有双重含意，一是进入城乡统一的建设用地市场，即“市场”；二是进入城市建设用地的范围，即“城市”。
但依据宪法规定，城市的土地要归国家所有。“所以，征地本身就不仅仅是农村土地的问题，还涉及到城市土地所有制结构的调整。”蔡继明说，城市单一的土地国有制不能适应农村集体土地入市，只要农村集体土地入市，城市土地公有制就必须是国有和集体两种并存，因此土改还须“城乡互动”。
而目前的农村集体土地入市，范围仅限于“经营型建设用地”。据蔡继明介绍，经营性建设用地，在农村集体建设用地中占的比例大概不到1/10，而70%-80%的是宅基地。蔡继明说，“三块地”改革，如果不改革宅基地制度，“入市基本上就是一句空谈，杯水车薪”。
那么，宅基地制度怎么改？蔡继明解释，目前的宅基地制度，其所有权归集体，使用权归个人，其转让仅限于集体所有制成员内部，也就是说，城镇居民无权购买或租用农村集体土地上的住房和宅基地。在蔡继明看来，应该放开这一限制，毕竟在农村里，宅基地占了建设用地的大约七成，“如果严格限制流转范围，集体建设用地怎么入市？”他反问道。
蔡继明认为，建立农村宅基地有偿退出机制，赋予农村宅基地使用、出租、担保、抵押和转让的完整产权，才是真正的保护农民利益。“有人说土地不能流转，否则农民就去失去保障。宅基地更不能流转，否则就会流离失所。土地是一种生产资料，城市工人没有土地，不也有社会保障吗？”蔡继明认为，宅基地流转会增加而非减损农民利益，这“不言而喻”。
《土地管理法》修订中止，或待土改试点结束后重启
《土地管理法》已酝酿修改历时五年，草案在2012年底全国人大常委会一审后搁置，至今未能进入二审。
蔡继明在回答财新记者提问时表示，由于征地补偿标准的修订未能达成共识，最近两年《土地管理法》的修订程序实际上已经中止，是否还要启动，他认为至少要等到2017年土改试点结束，再根据试点情况和成功经验，启动其修订程序。
据蔡继明介绍，当时草案由国务院法制办提交给全国人大常委会讨论的只有一条，就是关于征地补偿标准问题。据悉，草案废除了执行至今的“照被征土地原用途补偿”，以及土地和安置补偿费“总合不超过土地被征前三年平均年产值30倍”的法律规定，明确了“公平补偿”原则。
蔡继明也认为，按照原有农业用途补偿，每年一亩地收入在500元左右，30年也不过一万余元。而一旦转变成非农业用途，它的土地出让金将高达土地补偿款的十倍甚至百倍，原有补偿标准“显然是低的”。但究竟如何确定补偿标准，国土资源部、立法机关和学界声音众多。
“我始终认为，最后的修改草案还不到位。”蔡继明说，从法理上说，他认为土地管理法的修改最重要的一条是“确定征地范围”，而不是单纯讨论征地的补偿标准。在他看来，这也是土改力度不够的一个方面，“只去实验征地补偿的标准，而不去讨论公共利益范围界定，是‘抓芝麻丢西瓜’”。
蔡继明强调，国家征地的原则是公共利益，首先必须确定公共利益征地的范围。“绝大多数涉及占用农民土地不需要征收，这样一来征地补偿相对来说变成次要的问题，涉及征地补偿只是一小块，然后再谈补偿标准是什么。”他说。
附：
关于三位一体城乡互动的土改建议
全国人大代表蔡继明
一、征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的相互依存
我国的土地制度是一个整体，从宪法有关城乡土地所有制的规定，到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事房地产开发，再到国务院严禁小产权房合法交易，从上到下形成了一个逻辑一致的法律法规体系，土地制度改革可以说是牵一发而动全身。
首先就征地制度改革来说，只有严格限定公益性征地范围，作为非公益性用地来源的农地才能够入市，二者必然形成一个此消彼涨的过程；而城乡统一的建设用地市场的形成不仅涉及到征地制度的改革，而且涉及到城市土地所有制结构的调整：宪法第10条规定的城市土地单一公有制必须转变为国有与集体所有两种公有制并存。所以，欲推进征地制度改革，就必须联系城乡统一的建设用地市场的构建而调整城市土地公有制的结构。
其次，农村集体建设用地入市，必然涉及到农村宅基地制度的改革和相应的集体建设用地结构的调整，因为农村集体建设用地中70%是宅基地，如果将农村集体宅基地使用权的流转仅限于农村集体成员之间，从而只允许仅占10%的经营性建设用地进入市场，那就不可能形成城乡统一的竞争性建设用地市场，农村宅基地制度的改革也就只能流于形式。
所以说，征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革，必须是三位一体城乡互动，对“三块地”进行通盘考虑和顶层设计，才能达到预期的目标。
二、土改试点割裂了“三块地”之间乃至城乡之间的内在联系
2015年全国两会召开前夕，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域实行土地制度改革试点，试点方案涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革，即俗称“三块地”改革。然而细读国务院有关在33个县市区进行土地制度改革试点的方案，我们不难发现，所谓“三块地”的改革是被割裂开来，各自孤立进行的。
首先，关于征地制度改革，《决定》和《意见》都强调“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围”。而这个土地制度改革试点方案，却回避了公共利益征地原则和征地范围的确定，只是在征地补偿标准上做文章。我们知道，现行的土地管理法规定，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，而凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都要一律由政府征收为国有土地才能转变为城市建设用地土，这种征地制度显然是违反宪法公共利益征地原则的。如果我们按照宪法的规定《决定》及《意见》的精神把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么，大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，而相对于这个征地制度改革的根本问题，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题了。而按照现已公布的土地改革试点方案，即使“成功”的话，也无助于征地制度的根本改革。
其次，关于构建城乡统一的建设用地市场，《决定》和《意见》，要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用与国有建设用地同等，同权同价。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。而这个土地制度改革试点方案对农村集体经营性建设用地做了狭义的、片面的和静态的理解，只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股，并禁止用于房地产开发，这意味着农村其他建设用地（包括由于村村合并节省出来的公共设施用地、由于新农村建设和旧村改造以及农民进城务工落户节省出来的宅基地，特别是列入城市规划圈并拟用于非公共利益的农地）都不能入市，如此试点即使成功，仅靠只占农村集体建设用地十分之一的存量经营性建设用地，由如何构建开放竞争、城乡统一的建设用地市场（包括房地产市场），又如何满足工业化和城市建设对非公益性土地的需求？
最后，关于改革和完善农村宅基地制度，《决定》强调要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。而这个土地制度改革试点方案只允许“进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，这对于绝大多数已经拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转就是一句空话，至于宅基地使用权的抵押、担保、转让就更谈不上了。对占农村集体建设用地七成以上的宅基地如此严格限制的“改革试点”，即使“成功”了，对于赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，增加农民财产性收入渠道，又有何益？对于保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，有什么推广价值？对于合理有效地整治大量存在的小产权房又能提供什么借鉴？
三、推进土地制度三位一体和城乡互动改革的建议
首先，要按照宪法的规定，把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内，对于在公共利益范围之外需要占用农村的土地，在符合规划的前提下，一律要通过农村土地入市交易的渠道来获得。要做到城乡土地同地同权同价，应将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地；而农村非公益性用地中，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制（关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时，不要对集体土地所有制加以歧视），农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。
其次，要尽快启动宪法修改程序，建议将宪法第10条第1款改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存”或者改为：“城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有。”只有这样，农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。
在宪法这一根本大法做了相应修改后，才可能修改《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中“任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地”的规定以及“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，允许非公益性建设在符合规划和用途管制的条件下使用农村集体建设用地。同时还要修改《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》的相关条款，允许农村宅基地使用权抵押、担保、转让。
再次，农村集体经营性建设用地入市不能仅限于过去的乡镇企业用地。在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整。农村集体建设用地中绝大部分是宅基地，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小。随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地，从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模，以满足工业化和城市化对土地的有效需求。即使是列入城市规划圈的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接变成建设用地进入市场。
又次，应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保。要允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩）；对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。
与农村宅基地制度改革相配套，要取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定。城市居民的宅基地，所有权虽然是国家的，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，只允许卖给本集体土地所有制成员，这是明显的所有制歧视。禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房，既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。这是明显的身份歧视。
我国宪法规定，国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农民的土地，这就意味着诸如住宅建设等非公共利益用地不必通过政府征收而转变为国有土地，从这点来看，农民在自己的土地上兴建商品房即所谓小产权房并不违反我国宪法，倒是不符合宪法精神有关土地管理制度应该修改。
最后，探索在农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩。允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。
城中村和部分棚户区的土地属于农民集体所有，在城中村和棚户区改造过程中，这些农民集体的土地没有必要也不应该征收为国有，而应该按照中共十八届三中全会的精神，在符合城乡统一规划和用途管制的前提下，与国有建设用地同等入市，同权同价，从而让这些土地的所有者平等参与城镇化进程，公平分享城镇化成果。
京公网安备 11010502034662号 