【财新网】（实习记者 罗瑞垚）“我不赞成一味限制特大超大城市人口的数量。特大城市、超大城市一定集中了最优质、数量最多的公共资源，本应该为我们国家户籍人口的城镇化水平作出应有的贡献。”全国人大代表、清华大学人文社会科学学院经济学研究所副所长蔡继明说。
在今年全国两会上，蔡继明代表特别就城镇化问题准备了《关于加快农民工市民化建议》和《关于引导一亿人口在中西部就近城镇化的建议》两项议案。他认为，农民工的市民化应该是未来城镇化发展的重点；中心城市应该放开落户限制，为农民工的市民化创造积极条件，同时解决劳动力短缺和城乡二元体制带来的大量社会问题。
官方数据显示，中国的常住人口城镇化率为56.10%，而户籍人口的城镇化率仅为37%左右，蔡继明认为，这中间18%的差距，正是2700多万“被城镇化”的农民工。由于城乡二元割裂制度的存在，使他们难以享受城镇户籍所附带的就业、教育、医疗、住房等各种社会保障，同时还造成了大量留守儿童、流动儿童等经济、社会问题。
此外，蔡继明还注意到，目前农民工“半城市化”的现象，其实加剧了劳动人口短缺的状况。他认为，适龄劳动人口的绝对量已经在减少，尽管国家的生育政策已经出现调整，但“在未来的二十年当中，劳动力短缺恐怕不能通过调整生育政策解决”。
蔡继明说，因为无法落户定居，农民工可能会因为就业障碍或养老问题，考虑“尽早打道回府”，这样就人为地减少了有效的劳动力供给。
根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，2020年中国的户籍人口城镇化率要达到45%。这意味着，到2020年之前，中国户籍人口的城镇化率必须每年提高1.3个百分点，让1600多万人转为城市户籍。
蔡继明认为，户籍人口城镇化率的提高，要优先重点考虑已经进城务工的农民，从制度设计上来推动农民工市民化。
特大城市和超大城市应放开人口限制
基于此，蔡继明建议，首先要确认农民和农民工的迁徙自由；其次，政府要加大对中小企业的扶持力度，延长中小企业的寿命，为农民工进城创造就业机会。
更重要的是户籍政策的调整。“我不赞成一味限制特大超大城市人口的数量，”蔡继明说，特大城市和超大城市集中了最多优质资源，理应对城镇化水平的提高——特别是户籍人口城镇化率的提高“作出应有的贡献”。
他补充道，从国际范围来看，中国不光是超大城市的数量还有增加的余地，其规模也有一定的扩大空间。并且，新型城镇化中的“大中小城市和小城镇协调发展”，并不意味着绝对的同步发展；他认为，从经济发展规律来看，优先发展大城市是必然的选择。
此前，国务院曾提出，至2020年，要引导约1亿人在中西部地区就地城镇化。蔡继明对此并不乐观，“我们课题组做了专门的研究，得出的结论是，这1亿人如果仅仅指的是从农村转移过来人口，那几乎很难做到。”他说，如果算上城镇户籍人口的自然增长，再采取相应的产业政策和人口迁徙政策，这一目标才可能实现。
并且，蔡继明认为，这1亿人口将落户在中西部的特大城市和大城市，而不可能分布在远离中心城市的小城镇。他举例，目前中国的农业人口和农业产值所占比例还很不均衡，城市化进程还远远没有完成。估计至少要到2020年甚至2050年左右，等超大城市、特大城市满负荷之后，人口才会开始向周边的小城镇扩散。
“一味强调中小城市和小城镇落户，不符合世界人口迁徙城市化的一般规律。如果非要这样做，就违反了客观经济规律，就会阻碍我国的城市化进程。”蔡继明说，“我特别希望特大、超大城市降低进城门槛，张开你的怀抱。”
建立促进农民工市民化的政绩考核指标
为推进农业人口市民化，中央推出了农业转移人口市民化与财政转移支付、城镇建设用新增指标、中央基建投资安排相挂钩的“三挂钩”政策。但蔡继明认为，更重要的是将其与政绩考核相挂钩。
“农民工和建设用地一比较，建设用地能增加政府多少财政收入？吸收10万农民工财政支出要多少？一算这笔账不合算，宁可不要建设用地的增加。”蔡继明举例。
蔡继明认为，目前农民工市民化的主要制度障碍是被人为制造的。“我们人为地造成了教育、医疗、就业、保障等障碍，使农民工没有进来。”蔡继明说，想一下子取消户籍制度不可能，所以要将这些障碍一个个攻克，使户籍制度纯粹变为登记。
房价，也是农民工进场落户的障碍之一。蔡继明认为，指望农民工进城买房来去库存，是“本末倒置”，要吸引农民工进城，前提是想办法把房价降下来。降到什么水平？“降到中等收入的城市居民能够买得起房，低收入阶层能够租得起房，然后政府给绝大多数农民工提供保障房。”蔡继明说。
“农民工进城落户是牵一发动全身，”他总结道，农民工市民化涉及的是整个制度的改善，应该着眼于人口城市化进程中的阻碍因素，通过改革加快城市化进程，“让农民有选择的能力”。
附：关于加快农民工市民化的建议
全国人大代表蔡继明
一、我国农民工市民化程度过低及其后果
自改革开放以来，我国城镇化进程中户籍人口城镇化率一直低于常住人口城镇化率，并呈现不断扩大的趋势：2012年我国常住人口城镇化率52.6%，户籍人口城镇化率35.3%，二者相差17.3个百分点；2015年常住人口城镇化率56.1%，户籍人口城镇化率37.5%，相差18.6个百分点，其中2.6亿被统计为非户籍城镇常住人口的农民工及其家属，在就业、教育、医疗、住房、养老等诸多方面，并非享有和城镇户籍人口同等的权利和公共服务，实际上处在半城镇化半市民化状态，由此造成：
2.7亿农民工：其中70%为80后-90后新生代农民工，他们虽然参与了工业化和城市建设，但却不能真正融入城市生活并在城市最终找到归宿，作为城市二等公民与城市户籍人口形成新的城市二元人口结构；
3500万流动儿童：他们随父母进城，四处漂泊，居无定所，不能与城市户籍人口的子女享受同等的教育；
5000万留守妇女和5000万留守老人：这些常年没有男人在家的女人和没有儿女在身边照顾的老人自然会面临诸多有悖于中华传统伦理道德与民俗村规的问题；
6000万留守儿童：其中父母双方至少有一方不在身边，以至于对他们权益的侵犯和非正常死亡（包括自杀）时有发生；
民工荒：由于绝大多数农民进城不能落后，迁徙的人口不能定居，他们或者一遇到企业裁员或者刚刚过了50岁的年龄，就不得不回乡重新务农或养老，以至于我国还在农村存在大量剩余劳动力的情况下，在诸多城市已经产生了民工荒和招工难。据统计，我国每年农民工外出的增长速度从2005年至2010年间的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年仅有0.1%国家统计局数字显示，2012年，中国15岁以上不满60周岁的劳动年龄人口比重首次下降，比重继续下降的同时，劳动年龄人口的绝对数减少了345万人。2013年，劳动年龄人口统计范围由15岁提升到16岁，数量依然净减244万人。2014年，统计范围还是以16岁到60岁为分界线，净减371万。
春运潮：2004年“春运”人数为18.9亿人次，随后历年递增。2014年“春运”人数达历史高峰36.2亿人次，2015年“春运”全国共发送旅客28.09亿人次 ，2016年春运全国旅客发送量达到29.1亿人次。
二、相关政策和规划目标
中共中央城镇化工作会议（2013年12月）提出，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，推进农业转移人口市民化。《国家新型城镇化规划：2014-2020》则具体规划2020年户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这意味着从2014-2020年7年中，平均每年要解决1428万农民工及其家属的城镇户口，而我国从2010年到2014年，城镇户籍人口年均只增加了925万人，若抛去原城镇户籍人口本身的自然增长，农民工及其家属年均市民化的数量还远远低于925万。若以2015年城镇常住人口56.1%，城镇户籍人口37.5%计算，从十三五规划开局之年的2016年开始，要实现2020年城镇户籍人口45%的目标，每年至少也要解决2000万农民工及其家属的城镇户口。
三、若干措施和政策建议
为切实加快户籍人口城镇化进程，确保十三五规划目标如期实现，特提出以下政策建议：
1. 确认居民迁徙自由，推动户籍制度实质性改革。恢复1954年宪法所赋予中华人民共和国公民居住和迁徙的自由，实行城乡统一的居住登记证制度，允许城乡之间人口双向流动，促进城乡居民就业、居住、旅游、休闲和文化的融合。
2. 延长中小企业生命周期，为农民工提供充分的就业岗位。城市化是农业转移人口的市民化，为此必须首先让农民完成就业转变，即从务农转变为非农就业。我国中小企业数量占97%，80%的城镇就业岗位是由中小企业创造的。而相对于欧美企业平均生存年限12.5年，日本企业平均寿命30年，我国中小企业平均寿命只有2.9岁。所以，我国政府在鼓励大众创业、万众创新的同时，一方面要把支持和发展中小企业作为一项基本国策，另一方面着眼于延长中小企业的生命周期，加强对中小企业的诊治、救助，从而使数量众多生命周期较长的中小企业吸收更能的农民工就业。
3. 改善和调整户口迁移政策，实现大中小城市合理布局。现行的户口迁移政策：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这种人为限制迁徙人口在大中小城市流动的政策不利于大中小城市合理布局的形成和社会资源的有效配置。
加快提高户籍人口城镇化率要以大城市群为主要载体，以大城市为核心。国际国内经验都证明，迁移人口偏好进入大城市，特别是300万人以上城市。我国近5年35个主要城市（一、二线城市）共流入3778万人，其中75%流入三大都市圈的8个大城市和五大枢纽城市（郑州、成都、重庆、武汉、厦门），三线及以下的城市已经进入人口萎缩阶段。中央政府的人口迁徙政策要顺应人口流动的客观规律，应大幅降低大中城市落户门槛，尽快取消对500万人口以上的城市发展的限制。
4. 建立有助于推进户籍人口城市化的政绩考核制度。除了财政转移支付、城镇建设用新增指标以及中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩外，还应把一个城市的城市化水平、农村居民变市民占城市人口的比重、进城务工农民参加社会保险的比例、农民工进城落户的比重、农民工居者有其所的比重、农民工子女与本市居民子女享受同等受教育权利的比重、农民工与本市居民享受同等社会保障与医疗保障的比重等，列入各级政府及官员政绩考核指标体系，从而使加快城市化成为各级政府和官员追求政绩的自觉行动。
5. 深化土地制度改革。当前的土地制度已经严重制约了户籍人口城镇化进程，加快提高户籍人口城镇化率必须大力推进土地制度改革。
其一，尽快启动宪法修改程序，建议将宪法第10条第1款改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存”或者改为：“城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有。”只有这样，农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。
其二，农村集体经营性建设用地入市不能仅限于过去的乡镇企业用地。在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整。
其三，应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保。要允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩）；对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。
其四，探索在农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩。允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。
6. 建立真实城镇化水平测度指标。显然，如果按常住人口统计，我国的城镇化率明显是高估了，因为2.6亿农民工虽然被统计为城镇人口了，但由于没有城镇户籍，并没有完全享受城镇居民的福利待遇（即所谓半城市化或不完全城市化）；而若按户籍人口统计，我国的城镇化率又被低估了，因为这些农民工毕竟在城镇实现了非农就业，并且在一定程度上享受了城镇公共服务。有鉴于此，建议国务院责成国家发改委和国家统计局以及住建部在对我国的城镇化率指标做如下改进：
其一，设计一个市民化度系数，由包括平等就业、义务教育、公共医疗、保障性住房、低保和养老等因素决定并赋予各自不同的权重；
其二，以一个有户籍的城镇人口的市民化系数为1，测算出农民工的市民化系数，以此乘以农民工的数量，将其折算为市民化人口，然后与城镇户籍人口相加，由此计算出与国际水平具有可比性的我国真实的城镇化率。
经过上述折算，估计我国2015年真实的城镇化率最高也就是45%。在十三五规划期间，我们应该进一步加快城镇化步伐，首先争取在2020年的名义城镇化率达到60%的同时，大力推进农民工的市民化，一方面确保1亿农民工及其家属进城落户，使户籍人口的城镇化率达到45%，另一方面提高非户籍城镇人口平等享受城市公共服务的程度，提升小城镇的城市发展水平，使我国的真实城镇化率达到55%。然后再经过30年的努力，到2050年，使真实城镇化率至少达到75%，才能为实现工业化和农业现代化创造条件。
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