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两会PPP热点:首要明确政府角色定位

2016年03月15日 09:41 来源于 财新网
角色定位清晰了,职能和职责才更加清晰,组织效能也会得以发挥。各地方政府要克服PPP模式推广的困难,从政府PPP管理机构设置和能力建设着手

  【财新网】(专栏作家 崔丽君)两会中PPP话题成为代表们的热点话题,从PPP模式推广的体制机制、机构建设、监管体系到各行业PPP模式应用。PPP模式的推广已经引起了各行业的关注。PPP模式如何有效推广?各地方政府如何提高PPP项目签约率?各方献策献力。PPP模式推广当然受到了上述各因素的影响,而有效的解决方式可从政府PPP管理机构建设及能力建设入手。政府PPP管理机构与能力建设的前提是对于政府PPP项目管理机构角色的明确定位。

  政府在PPP模式推广中,要做好自己的角色定位和坚守自己的职责。最重要的原则是要坚持十八大提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”。 由传统的“投资型”政府转变为“服务型”政府的关键和契机在于如何实现城市基础设施建设投融资和监管模式中角色定位和转换,从而推动整个社会和经济的快速转型和产业升级。政府PPP管理机构可以从以下几个方面来理解和实施监管。

   作为法律政策上支持者

  PPP模式的推广需要一定的法律法规和政策上的支持。我国目前尚没有专门的PPP法,而且PPP项目涉及到的法律范围也较广,如特许经营法、环境保护法、土地法、竞争与反垄断法等。 法律法规的修订或颁布有可能会导致原有PPP项目的合法性或合同的有效性发生变化,使得原有PPP项目失去保护,可能会导致该项目半途终止或失败。这也会使得社会资本不敢踏入PPP投资领域,或致使政府的信用受损。

   作为顶层设计者

  政府作为PPP项目的顶层设计者和监督管理者,必须坚持发展战略在前,项目开发实施在后的原则。PPP项目的实施必须符合当地发展战略或当地民生的需求。政府作为顶层设计者将要根据地方发展战略对PPP项目进行科学的筛选和合理的排序,使得PPP项目不仅仅解决当地政府的经济压力,同时要解决当地百姓的需要或提升当地百姓的生活质量和水准。政府必须意识到PPP项目只是解决政府基础设施建设或公共服务提供的财政支出压力的一种有效方法。其目的是为了解决当地的公共服务需求,而不是用来增加政府社会资产的一种手段。

   作为标准制定者

  PPP模式下项目运营管理模式的探索和行业最佳监管实践的重任都落在了中央政府和国家主要行业监管部门的肩上。从国外的最佳实践情况来看,标准的制定加速了整个国家对PPP模式基础设施建设,减少了不必要的摸索和试错的过程。一方面,标准的制定为以财政预算管理为主要逻辑的基础设施建设提供重要的支持和良好的发展土壤;另一方面,标准的制定还将为项目价值分析提供重要的数据资源,使PPP模式逐步发展和成熟。

   作为审核批准者

  虽然政府作为投资主体的地位和职能被削弱了,但这并不代表着政府放任PPP项目的发展。中央政府对于国家的整体发展战略,以及地方政府在贯彻国家发展战略过程中,顶层设计的系统性、一贯性和连续性必须在基础设施建设市场得到体现。政府对于基础设施建设的管控行为转变为监管职能。通过对PPP项目立项的审核,确保该项目符合国家或地方政府的发展战略,并且对于国家战略性项目、区域战略性项目设置优先权或政策性支持,避免基础设施的重复建设或国家战略性资源的浪费。

   作为监督管理者

  在PPP模式推广中,政府PPP项目管理机构重中之重的任务是监督管理工作。在监管中,政府的重要课题是如何对不同行业和细分市场的PPP项目监管确立一套行之有效的绩效考核指标,设立考核标准,创建考核工具及设计监管体系,以推进公共服务PPP项目的质量监管的精益化管理进程,保障PPP项目施工质量和最终提供服务的质量,在最大程度上保障公众的权益,真正做到采购的物有所值。

  角色定位清晰了,职能和职责才更加清晰,组织效能也会得以发挥。各地方政府要克服PPP模式推广的困难,从政府PPP管理机构设置和能力建设着手(可参见《政府PPP项目管理机构设置与能力建设》,中国商务出版社),加强管理机构自身建设也许会使得PPP项目推广事半功倍。

  作者为伯昂研究院创始人

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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