刘守英：新一轮土改内涵

新一轮土地管理制度改革从何做起？

　　财新记者：目前，推进土地管理制度改革的阻力是什么？

　　刘守英：尽管各方都认识到现在这套征地卖地模式矛盾越来越严重，但是，如果说今天就不搞了，转向新的模式，各级政府心里没底，也很难接受，这是最大的制约。

　　同时，赋予农民更多财产权利，大家都知道迟早要给，但一旦真做，就意味着有些人的收益要减少。现在的问题是，利益会减少的群体声音比较大，而农民等权利需要保障的群体，则很难发声，或者很少有机会发声。

　　现实可行的办法是，先从存量集体建设用地开始，把集体建设用地入市这件事做起来。这件事做好了，无论对地方政府，还是对农民，都是双赢。从“长三角”、“珠三角”等地的情况来看，改革也很急迫。

　　迄今为止，沿海地区工业化、城镇化进程中，大量进城务工农民是住在当地农民的宅基地上的。比如，“珠三角”是自发有规划地在宅基地上盖房子，有的盖十几层的房子，外地人就是租这些房子居住。2013年中央农村工作会议提出来，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这么多人往哪里安顿是一个大问题，肯定相当部分只能在城乡接合部居住。如果这些用地的合法化问题不解决，就会出现几亿人住在违法房子里的可怕现象。

　　正是从这个意义上说，改革的突破口在于存量集体建设用地。从存量集体建设用地入手，提高建设用地利用效率，解决城乡土地市场的结构问题，在此基础上，让农民以土地参与工业化、城镇化，分享工业化、城镇化的收益，这对保障农民土地财产权利，是重要的，也是可能的。

　　财新记者：从上世纪90年代，中国就已试点集体建设用地入市改革。你认为，对于下一阶段改革，目前还有哪些问题亟待解决？比如，中央强调，集体建设用地入市必须符合规划。但是，规划怎么定，才能保障城乡同地同权？

　　刘守英：现在面临的紧迫问题有三件事。第一件就是对现实的问题好好理清，到底是什么问题要弄清楚。

　　第二件就是对我们现有的试点进行好好总结。20多年来，中国做了种类繁多的试点，要总结哪些是真改革，哪些是假改革，是打着改革的名义搞自己的名堂，甚至是侵犯农民利益的。对已做过的事情，要全面调查和研究，做一个切割，把真正改革的做法，赶紧上升到国家政策，完善制度，对假改革则必须要杜绝，这是一件很重要的事。

　　第三件就是法律的修改。法律必须跟进。政策改革需要法律做出修改才能真正落到实处。有关方面应抓紧协调，加快《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《房地产法》等与现实和改革矛盾比较大的法律的修订。尤其是对于土地制度的改革，如果没有法律保障，是很难实施的，很难使权能得到真实保障，整个制度的运行风险也会很大。

　　值得注意的是，现在讲到土地制度改革要符合规划和用途管制，存在一个误区。就是认为规划和用途管制是和市场对立的。但是，用途管制也是市场经济条件下的用途管制。西方的用途管制实际上是一个空间的功能分区的概念。在这个用途管制下，配置的方式还是要按市场。

　　应该看到，西方成熟市场经济国家的土地规划是利益相关者坐下来谈出来的。不能说用途管制，土地资源的配置也要由政府来管，那是不对的。

　　中国现在的规划是“书记的指挥棒”，政府行使职能的工具。将来的改革，必须要坚持法治原则，要改掉规划制定和规划修改的随意性，要强化规划制定和修改的公众参与和外部监督，同时，改革不是要改掉土地规划和用途管制，而是要在坚持规划法定的基础上，真正按市场经济原则来配置土地资源。

　　财新实习记者吴剑杰对此文亦有贡献