刘守英：新一轮土改内涵

宅基地制度和集体建设用地制度如何改革？

　　财新记者：未来宅基地制度应该如何改革？如果有了完善的制度和法律设计，宅基地是不是就应能逐步纳入城乡统一的建设用地市场？现在《决定》明确放行的只有集体经营性建设用地，宅基地并不在其中。

　　刘守英：宅基地改革的关键是能否改变目前以集体成员资格无偿享用宅基地的制度，使宅基地真正成为商品。宅基地制度的改革，主要有以下几个方面：

　　首先，宅基地所有权、使用权以及房屋所有权的权属关系、权利构成，在法律上要进一步明晰。比如，宅基地的使用权和所有权要做明确的分离。宅基地使用权与农房所有权的关系如何处理？这些权利的法律关系理清后，农民就成为宅基地使用权真正的拥有者，再去谈自由处置，就没有问题了。

　　其次，在此基础上，要扩大宅基地用益物权的权能。依现行《物权法》，农民对宅基地只有占有、使用两项权利，应通过改革，做实宅基地使用权，赋予农民对宅基地的占有权、使用权、收益权、转让权。十八届三中全会已放行了农民住房的抵押担保和转让。有了对农民宅基地使用权的赋权，两者互相结合，才能真正保障农民的宅基地财产权。

　　再者，在宅基地改革难于全面推开的情况下，可考虑先在沿海地区和城乡接合部推行宅基地使用权赋权的试点，对作为用益物权的宅基地使用权赋权、扩权。其实，这些地区实际上早已不再福利分配宅基地了。

　　财新记者：三中全会《决定》只放开了集体经营性建设用地入市，那么，大量已经进入市场的集体建设用地怎么解决？一些人也提出来，经营性建设用地怎么去界定？到底农村哪部分地可以入市？

　　刘守英：《决定》为了稳妥推进改革，确实只放开了集体经营性建设用地入市，但其传递出“城乡同地同权”的信息，为未来推进城乡统一的土地市场建设和土地制度的全面改革奠定了基础。

　　十八届三中全会后，集体建设用地改革将面临现实的挑战。比如，在上一轮工业化和城镇化进程中，事实上已有非常大比例的集体建设用地进入市场。比如，在“长三角”地区，上世纪八九十年代在集体土地上搞了大量乡镇企业，企业改制后，这些地很多已进入建设用地市场；在“珠三角”地区，集体建设用地比例将近60%。这些地并不限于“经营性建设用地”，一些宅基地、公益性用地，也早已流转出去，做经营性使用了。

　　在城市化地区，这些乡镇企业用地、宅基地，都是按区段进市场的。现在，你去浙江义乌看，那些市场大都是建在农民宅基地上，六层高的房子，一层是市场，二层以上住人。如果将集体建设用地流转范围仅限于原有的乡镇企业用地，就会和现实产生尖锐的矛盾。

　　因此，什么是经营性集体建设用地？什么是公益性集体建设用地？在很多地方农村，是说不清楚的。可以肯定，如果不正视现实，今年一定有很多“经营性集体建设用地”冒出来。也就是说，那些适合做经营的土地，就会想方设法变成经营性建设用地。

　　因此，下一步的关键是如何解决现在已做经营性使用的存量集体建设用地。这应该成为土地制度改革的重点。决策层和主管部门也要直面现实，科学定义和解释“集体经营性建设用地”的内涵和外延。

关键是存量建设用地入市的制度保障

　　财新记者：《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，它与征地制度改革是什么关系？下一步改革的重点是什么？

　　刘守英：我建议，下一步改革应该把重点放在存量集体经营性建设用地上。这个问题解决了，土地制度的连环套就解开了。

　　原来中央搞征地改革，总是搞不下去；地方用一句话就顶回来了：还要不要发展。作为中央决策者，你不能反驳他。今后，要解这个“套”，就要从存量建设用地开始，先把存量的建设用地盘活，包括乡镇企业用地、已经营性使用的宅基地、承包地、村庄公共用地等。如果这方面政策得力，积极稳妥试点，那么，保障农民土地权益、保障城市发展、提高土地利用效率以及城市建设的资金需求等问题，就会更好解决了。

　　现在看，中国继续走“征地城市化”路线的成本已经很高了。此次三中全会也提出，要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。据我们调查，2012年征地拆迁相关费用占土地出让收入的比例继续攀升。中国经济发展正在告别“征地低成本”时代。我的建议是，今后，从城镇规划圈内开始，不要搞征地了，应该让这些现状是经营性的集体建设用地直接进入市场，满足城市建设和更新的需求。

　　过去的城镇化进程中，各地政府不断征用农民的耕地扩展城市。但是，由于成本更高，很多农民的宅基地和集体建设用地，在城市扩张过程中却基本保留下来，形成大量的“城中村”。北京、深圳等特大城市，包括省会城市和中等城市，都有大量城中村。近年来，北京市实施了50个城中村改造。这些村加起来，集体建设用地高达89平方公里，相当于北京老城区的总和。

　　如果这些地有序进入建设用地市场、充分利用，再盘活现有国有工业用地，提高其使用效率，城市发展的用地问题完全可以解决。这样一来，城镇化用地就可以从增量转到存量上来了，不用再征地了。此次中央城镇化工作会议提出：建设用地，要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。只有这样，才能落实。同时，存量集体建设用地合法进入市场的问题解决了，地方政府也可以解套。因为征地而生的很多群体性事件，加上征地成本不断升高，原来“征地城市化”的道路已经走不下去了。

　　财新记者：这些集体建设用地要合法进入市场，还需要做些什么？

　　刘守英：第一是确权。现在，各方面对此有一些不同意见，中央要下决心做。第二是这些土地必须进入城市规划，拥有合法空间，不然，还是在法外乱搞，不会有效使用。第三是建立一套地价体系。第四是建立统一、公开的交易市场。这些集体土地入市千万不能再被少数人控制，因为增值收益太大了，只能通过在公开平台交易的方式入市。第五就是税收体系。现在有一些人说，土地增值收益分配不公平，被少数城乡接合部的农民拿走了。其实，征地主要就发生在城乡接合部地区，占全部征地的60%-70%，而土地被征得最多最狠的就是城市化地区的农民。有了合理的土地税收制度，对土地增值收益归公的部分，可以税收形式来实现，同时这也保证了地方政府的收入。

　　对存量集体建设用地，应通过改革的办法解决。核心就是通过一套制度安排，让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。当然，要盘活城镇规划圈内的集体建设用地，中央也要下决断，对《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款作出修改，扫除法律障碍。

　　这些存量的建设用地，可借鉴中国台湾区段征收的办法开发。台湾一般是把“公共利益”分为“兴办公益事业”及“实施经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”，主要实现手段就是区段征收。

　　为实现区片的整体开发和环境改善，台湾地区政府对一定区域内的土地全部征收后，加以重新规划整理，政府取得开发所需土地、公共设施用地、住宅用地及其他可供建设用地，原土地所有权人则领回一定比例抵价地，剩余土地公开标售、标租等，收入用于偿还开发总费用。通过这种方式，土地所有权人享受了土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等好处；地方政府不仅无偿得到城市发展所需用地，还通过剩余土地出让的溢价节省了庞大建设经费支出。