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刘守英:新一轮土改内涵

2014年02月27日 10:08 来源于 财新网
不能陷入意识形态的争论,也不要陷入情绪化的争论,一定要坚持“问题导向”,是什么问题解决什么问题。最大问题就是现实、政策和法律之间怎么衔接

  财新记者 汪苏 杜珂

  中共十八届三中全会对土地制度改革做了全面部署,在政策上取得重大突破。但是,方案一公布,对“土改”的争议声四起。有人担心,新一轮土地改革允许农民承包经营权和农房抵押、担保,可能造成农民失地、失房、失权;也有人认为,有关方面对新“土改”政策的解读趋于“收势”,比如,只允许农民抵押、转让住房财产权,并未放行宅基地交易;把农地承包经营权一分为二,只允许农地经营权的抵押、担保、转让。这些使人们对新一轮“土改”能以多大步伐、多大速度推进产生了疑虑。

  三中全会闭幕至今已两月有余,但对新一轮“土改”的政策内涵,决策部门和主管部门、学界仍未形成共识,各地仍在等待和观望。新的改革政策如何及时落地,改革的宏观方案和试点范围如何确定,集体建设用地如何合法入市,仍未破题。

  如何理解十八届三中全会关于土地管理制度改革的决定?如何看待围绕土地问题的意见纷纭的局面?如何全面、准确把握新一轮“土改”的内涵和实质,找到现实的推进途径?近日,财新记者专访了国务院发展研究中心研究员、农村经济研究部副部长刘守英。

如何理解《决定》关于改革推进的表述和目前解读中的分歧?

  财新记者:如何看待十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的表述?近期,相关部门负责人多次强调要试点先行,要稳妥推进,该中央批准的不能“抢跑”等。这让外界产生了一些看法,担心新一轮“土改”政策在“往回收”?是这样吗?

  刘守英:中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“建立城乡统一的建设用地市场”,明确了深化土地管理制度改革的方向、重点和要求。中央经济工作会议、城镇化工作会议和农村工作会议,对土地管理制度改革做出了更明确的部署和安排。土地管理制度改革的推进,既要积极有为,又要审慎稳妥。

  一方面,必须积极推进和完善现行土地管理制度。由于现行土地管理制度的弊端,我国土地外延扩张的惯性,制约经济发展方式转变,部分土地的非市场配置和价格扭曲,造成稀缺的土地被大量粗放、不经济利用,土地利用结构不合理,一些地方“以地谋发展”造成一定程度的地方政府债务和潜在金融风险;土地利益分配存在不公及土地纠纷引发社会问题。在推进和实施中,必须积极有为,以问题为导向,解决土地领域存在的深层次矛盾与问题,减少经济社会发展的不健康、不协调、不可持续性。

  另一方面,土地管理制度改革必须审慎稳妥推进。土地管理制度是我国基础的政治经济制度,牵一发动全身。土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局。我国土地管理制度已内生到我国经济发展方式中,必须评估土地制度安排变革对全局运行及其风险产生的可能影响;我国当前面临的土地问题十分复杂,既有农业社会的土地问题,也有转型社会和城市社会的土地问题,牵涉到的利益相关者太多;我国在土地管理制度改革中面临的理论准备仍有不足,改革推进需要考虑现实、政策与法律之间的平衡。因此,土地管理制度改革必须审慎稳妥,注重策略,确保改革取得成功。

  在土地管理制度推进中,必须认真总结地方试点经验,进行周密周全的制度和政策设计,搞好统筹谋划和总体安排。

  下一步的土地制度改革不能陷入意识形态的争论,也不要陷入情绪化的争论。现在,推进改革,一定要坚持“问题导向”,是什么问题就解决什么问题。我们现在面临的最大问题就是现实、政策和法律之间怎么衔接。

  当前,土地制度改革面临两难选择。《决定》虽然作出了重大决策,但具体如何执行,改革如何落地,依然需要出台具体的、可操作的政策。否则,地方如果拿着《决定》条文,贸然推进,以改革之名行损害农民利益之实,那就没有规则,也没有改革。

  由于现行土地制度不完善,对农民土地权利的法律保障滞后,改革实施中,可能总有一双权力之手在侵犯农民的土地权利,会导致改革适得其反。下一步,重点是如何让三中全会的这些新政策有效推行和实施,在《决定》的基础上,让政策、法律、现实互相打通。

  财新记者:最近也有些人士说,《决定》中有些表述含糊不清,有些前后不一致,有些规定不彻底。怎么看待这些分歧?

  刘守英:有些人对《决定》中的有些表述不满意,认为不彻底。在我看来,主要是由于政策在对现实中出现的问题做回应时,受制于法律制度的滞后,只能采取折中的表述。比如,《决定》在农地承包经营权和宅基地方面的表述,就受制于中国现行土地产权制度中对这两方面制度安排的缺陷。这制约了改革路径的选择。也就是说,改革既要赋予农民土地财产权利,也要防止在执行过程中走样,侵蚀农民权利,面临两难。

  比如,十八届三中全会对农民宅基地的赋权和农房的赋权,差异非常大。前者具体表述为“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”;后者则是“选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。

  依据中国现行法律、法规、政策相关规定,宅基地属集体所有,农民对宅基地享有使用权,对宅基地上的房屋拥有所有权。然而,由于宅基地法律和制度建设的薄弱,如《土地管理法》就只明确了宅基地所有权,对使用权则缺乏清晰表述。在过去的实践中,县乡政府对农民宅基地使用权往往不重视,更多强调宅基地所有权属于集体。这样一来,在宅基地转让和流转过程中,就容易出现集体对农民宅基地使用权的侵犯,宅基地使用权流转难以保障。

  因此,在现行体制约束下,为避免乡村集体和工商资本侵蚀农民的宅基地权利,《决定》没有开放宅基地使用权的交易,但允许试点中农民住房的抵押和转让。这是因为,农民住房属于农民所有,产权主体明确。如此规定,有利于保障农民的宅基地使用权。同时,《决定》也提出,要改革和完善宅基地制度。

  在农地承包经营权问题上也是如此。《决定》实际上是把法定“农地承包经营权”分成了两个权利,一个是农地承包权,这是与集体经济组织成员相关的权利;一个是农地经营权,是用以抵押和转让而获取收益的权利。

  现行《农地承包法》和《物权法》所言的“农地承包经营权”,基本上是用益物权和经营权合一的设计。现实状况是,随着人口和劳动力跨地区流动加速,农民的承包权、经营权这两个权利已有较多分离。

  目前,一些地方实践中,不少农民因担心流转会失去农地承包权,农地流转主要限于家庭和家族内部。另一方面,地方政府总有一双手想要伸进农民的承包地里去,搞现代农业,搞农业园区。决策者担心,地方政府可能以扩大经营权的名义,把农民的承包权搞没了。

  因此,十八届三中全会对农地承包权和经营权在赋权上是有差别的,即开放了农地经营权的抵押和担保,但强调承包权属的占有权、使用权、收益权、流转权。这保证了农民的土地承包权不会随流转而失去。同时,决策者也考虑到,大量农村劳动力流出后,金融需求真正比较大的是规模经营主体,让经营权可抵押、担保,就为解决发展现代农业的资金需求创造了制度条件。

版面编辑:石睿