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2015全国两会

周学东代表:关于修改农村土地管理法律规定的建议

2015年03月07日 09:47
T中
尽快修改完善农村土地使用相关法律体系

  关于修改《物权法》、《农村土地承包法》等

  农村土地管理法律规定的建议

  十二届全国人大代表 人民银行南京分行行长 周学东

  2015年3月5日

  事由:

  随着农业现代化和城乡一体化的推进,群众以农村产权抵押融资的需求越来越强烈。纯粹以现行法允许的“四荒”地抵押已不能满足农村经济发展的现实需要,农民贷款缺少抵押物,农村金融需要大胆突破和创新。尽管十八届三中全会《决定》明确了允许农村两权抵押融资的改革方向,但是根据十八届四中全会精神,各项改革创新都必须于法有据、依法进行。因此,如果相关法律不作及时修改,三中全会精神就无法落到实处。从我实地调查了解掌握的情况看,尽管商业银行很支持改革创新,但在法律没有修改的情况下,抵押融资合同的签订和纠纷的处置只能适用原有法律法规的规定,法律风险较大,银行对两权抵押融资存在较大顾虑。这两年来,我通过各种途径和渠道呼吁、反映这个问题,就是希望引起立法机关的重视,以期尽快推动相关法律的修订。

  理由:

  近年来,农村经济发展势头迅猛,农业规模化、集约化经营渐成趋势,“家庭农场”经济模式方兴未艾,“三农”领域融资需求旺盛,但目前农民可依法用于抵押的财产十分有限,导致大量资金需求无法得到满足。为解决农村融资问题、支持农村经济发展,各地在中央政策指引下开展了各具特色的农村产权融资改革试点,如江苏于2009年开始试点农村地区土地承包经营权、农房抵押贷款业务,至2014年12月末全省土地承包经营权抵押贷款余额约4.1亿元,农房抵押贷款余额超过1.4亿元。重庆也于2010年在全市推开农村“三权”(土地承包经营权、农房所有权、集体林权)抵押融资工作。总体上看,各地的改革举措虽然取得了一定成果,但依然面临着法律以及因此而导致的实践层面的阻碍与困难。

  一、现行农村土地管理法律体系普遍禁止农地抵押

  在现阶段,土地管理法律对农村土地抵押均持一般禁止的态度。如《农村土地承包法》未将抵押列为农村土地的法定流转方式之一,《担保法》明确禁止以耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押。《物权法》虽允许乡镇企业建设用地使用权抵押,但规定其不得单独抵押,只能在地上建筑物抵押时一并抵押。最高人民法院相关司法解释也明确规定,家庭承包的土地承包经营权抵押无效。因此,以法律明令禁止抵押的农村土地使用权进行抵押,在现行农村土地管理法律体系下无疑是违法的。

  二、农村住房财产权抵押的法律效力不明确

  我国法律确立的建筑物抵押的一个基本原则,就是以房产抵押的,房屋占用面积范围内的土地应一并抵押。但《物权法》明确规定农村宅基地使用权不得抵押,因此根据“房地一体、地随房走”的建筑物抵押基本原则,农村住房无法实现抵押。但《物权法》的相关规定到底是指农村住房抵押时宅基地使用权无须一并抵押,还是想通过禁止宅基地使用权抵押而间接禁止农村住房抵押,意思不明确。实践中,各地的试点都采取了只抵农房而不抵宅基地的做法,也因此始终存在不符合立法本意、得不到法律认可的风险。

  三、农村土地抵押融资的法律风险不可控

  现阶段,可以抵押的土地承包经营权,主要指通过招标、拍卖和公开协商等方式取得的“四荒”地承包经营权。但由于法律不允许将用于抵押的荒地出让、转让或者出租用于非农业建设,且在通过转让方式流转时必须经发包人同意,导致其抵押变现存在较大难度,加大了银行相关业务的风险。宅基地、其他农用地的使用权抵押为法律明令禁止,农村住房的抵押效力又面临不确定性,如贷款人接受此类抵押,当出现纠纷诉诸司法时,法院依据现有法律规定进行审判,则抵押合同无效,贷款人的抵押权无法得到保护,权利难以主张。正因为此,实践中银行业机构普遍对农村土地抵押融资呈谨慎观望甚至敬而远之的态度,农村从正规金融融资的渠道基本被堵死。

  建议:尽快修改完善农村土地使用相关法律体系

  农用地通常是农村地区最重要、最有价值的财产,农村土地抵押、流转问题是农村改革发展必然面临的重大问题。为还权于民、支持农村经济发展、解放农村生产力,建议尽快修改完善农村土地使用管理相关法律制度。

  一、放开农村承包土地的经营权抵押融资限制。建议修改《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律相关规定,明确土地承包经营权人享有以其承包的土地经营权进行抵押的权利。中央已多次在农村土地制度问题上明确提出“三权分离”的改革方向,要“在落实农村集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。只有放开农村承包土地的经营权抵押融资限制,让农民真正充分享受到农村土地上附加的财产权益,才能盘活农村土地资源、进一步刺激农村经济发展。

  二、明确农村住房财产权可以抵押。房产一直以来都是人民群众最有价值的财产之一,农村住房也不例外。农民对其住房享有所有权,理应依据《物权法》有关规定享有占有、使用、收益和处分的权利。但现实情况是,城市住房可以抵押,农村住房却因能否抵押在法律上存疑而始终面临抵押障碍,导致农民在生产经营中无法像城市居民一样通过住房抵押融通资金。这一问题已被各界广为诟病,中央也明确提出要改革完善农村宅基地制度,探索宅基地有偿使用。从现实需求及政策导向角度,建议修改《物权法》、《担保法》、《土地管理法》相关规定,明确农村住房财产权可以进行抵押融资,建立宅基地有偿使用制度,并通过对所收取的宅基地使用费的归集运用实现对失地农民的生活保障。

  三、积极为农村土地制度改革试点提供法律条件。近期,中央正着手启动农村土地征收、农村集体性建设用地入市与宅基地制度改革试点。但由于存在上述法律方面的限制性或禁止性规定,有关试点工作将面临对现行法律的突破问题。为破除法律上对农村土地利用的不合时宜的障碍与藩篱,实现还权于农民、拓宽农民增收渠道,在有关法律难以在短期内修订完善的前提下,建议授权国务院在试点地区暂停实施部分法律规定,由国务院根据农村经济社会发展的具体情况,对农村土地承包经营权、集体经济建设用地使用权及农村住房财产权抵押进行先行试点,对具体实施时间、范围和步骤作出统筹安排,确保改革试点工作稳步推进,为下一步将实施的法律修订积累实践经验。

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