【舒立观察】人大制度如何与时俱进

　　本期财新《新世纪》周刊面世之时，正值一年一度的全国“两会”开幕。这是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）公布后的首次“两会”。《决定》第八章关于人大与政协改革的部署，当在此次会议中有所体现，并做出近中期具体安排。公众翘首以待。

　　《决定》第27条专论“推动人民代表大会制度与时俱进”，全文340字层层递进，在强调人代会系国家根本政治制度的同时，安排了八项具体改革：一、法治体系完善，特别是提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。二、健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。三、健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。四、加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。五、落实税收法定原则。六、加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。七、通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。八、完善人大工作机制，扩大公民有序参与立法途径。

　　近些年来，中国人大制度取得了显著的进步。通过艰苦繁重的立法，法律体系初步建成；各专门委员会的成立，使得人大的职能明显加强。有些地方人大代表贿选案的发生，也从反面说明人大作用在不断强化。不过，现实与《决定》鲜明的改革主张还差之甚远。例如，《决定》明确“一府两院”由人大产生，并受到人大监督，现实中则走过场的情形居多，远未落到实处。再如《决定》要求人大不仅讨论，而且决定重大事项，人大至今仍然难逃“橡皮图章”之讥。当“不与政府唱对台戏”被津津乐道之时，不难看出完成改革任务是何等艰巨！

　　《决定》第27条，还格外强调了人大预算决算审查监督和国有资产监督职能方面的职能，并明确了税收法定原则。可以预计，随着财税体制改革进入新阶段，全口径预决算审查会成为本届人大的一个新看点。而在国企改革中如何强化人大的监督职能，也引人关注。不过，根据已知议程，此次大会将不审议备受关注的预算法修正案草案，三审推迟至今仍未能安排，折射了意见分歧之大，显示了预算体制改革之艰，也说明人大改革与其他改革的相关性。今年6月将成为该草案有效审议的最后期限，公众期待全国人大对具体审议时间做出安排。

　　改革千头万绪，就人大制度本身而言，可期望在按照《决定》第27条及相关内容的要求，有部署地分近期和中期推进改革。近期的重要任务之一，就是按照第27条的要求，加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。在多地发生的贿选案中，“人大联工委”这一被人称为“清水衙门中的肥差”成为腐败关键环节，对其加以监督、问责当是改革的重点。第27条还要求扩大公民有序参与立法途径，积极回应社会关切。这些改革均需要日常化、制度化，制定严格遵守的程序。事实证明，离开“形式民主”绝不可能有“实质民主”。

　　就中期而言，更有多个问题可以讨论，这关乎《决定》中所提的“人大制度的理论和实践创新”。全国人大代表的名额适当削减即议题之一。人代会是提出和审议、通过各种议案、法案的机构，代表人数过少或过多都不利于议事，尤其是人数过多，就不可能正常议事。庞大的代表数，与议事所需的专业与高效原则极难匹配。

　　人大代表特别是常委会组成人员可否专职化，也是政产学各界讨论多年的问题。人大代表身负重大使命，需要具备有关政治问题的专业知识以及处理公共问题的经验。专职化有助于代表行使职能。因专职化牵涉问题较多，包括报酬安排与财政压力，难以一步推开，目前可从试点做起。2003年十届全国人大产生19位“特别常委”，其后地方上也有零星尝试，但近年来进展缓慢，几近停滞。十八大报告明确提出“提高专职委员比例”，重启是项改革是可行的，也是急迫的。此外，目前人大会期偏短，应考虑合理延长，更充分地行使议事和决策职能。

　　人大制度直接关乎人民的主体地位，最终事关国家长治久安。近年来，不少国家发生政治动荡，根本原因即在于公民的合理诉求不能有效表达，对贪腐官员长期不能监督、问责，愤懑终成烈焰，教训不可谓不深刻。60多年前，中共正是凭借高举民主旗帜，才获得民众支持。如今三中全会《决定》强调改革不惟经济一隅，必须“全面深化”，加强社会主义民主建设正是核心任务之一。人民代表大会是实现“人民当家做主”最便捷的、成形的制度平台，是建立程序民主的主要途径。加快人大改革进程，十八大所说的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，才能获得切实保证。