马年财税改革看什么

　　财新记者 王长勇

   全国两会在即，作为全面深化改革的元年，通贯“五位一体”的财税改革承载厚望。2014年财税改革将从哪些方面起步，以何种姿态和力度回应公众的企盼？

　　预算改革承载反腐重任

　　财政预算要“全面、公开、透明”，这是政府想明白了并决心推动的改革。马年春节后召开的国务院第二次廉政工作会议，更是将反腐寄望于财政改革。毫无疑问，管住政府的“钱袋子”，廉政就实现了一半。

　　但是，从上世纪90年代至今，停建楼堂馆所、控制“三公”经费、制止“跑部前进”这类运动式举措，三五年搞一次，其后是更强劲的反弹，全国各地政府奢华办公楼、超编豪车、部委穿梭的说客便是明证。

　　财政是“聚众人之财、办众人之事”，但要实现需制度保证。政府收钱、花钱，权力应在立法机关，将预算法由政府内的组织法改革为立法机关主导的权责法，才是终结“政府自肥”预算模式的根本。

　　修改预算法的重点和难点，在于政府向人大让渡多少权力。做实立法机关的预算权是方向，但短期难有突破。提高立法机关的代表性，强化立法机关的权力，才能根本解决楼堂馆所、“三公”经费、跑步前进等问题。政府的行政控制只是短期治标、难以治本。

　　十八届三中全会《决定》对预算改革有多项明确要求，落实《决定》新增了修改预算法的内容。今年，预算法修改有望进入三审，焦点是大改二审稿还是对其修修补补，大改需再次博弈，修补难向社会公众交代。两难之下，人大继续搁置审议也是可能。

　　盘活财政存量难度大

　　中央和地方财政关系的调整，改革转移支付制度是要点之一。当前的目标是缩减专项转移支付、增加一般性转移支付。目前，中央对地方的专项转移支付有200多项。专项转移支付就是地方做事、中央给钱，做什么事由中央决定。一般性转移支付是中央给钱、地方做事、地方决定。

　　可见，这一改革的实质是中央向地方移交资金使用的决定权。对中央部委而言，意味着要失去对资金的分配权和用途决定权，此项改革深深触及中央部委及官员们的痛点，难度可想而知。

　　政府在中央国库沉淀大量资金，拨付地方的专项转移支付资金层层结存是重要原因。去年7月国务院提出要盘活财政资金，但到目前，未见政府发布盘活财政存量资金成效如何。

　　从央行的数据看，截至2013年12月末，政府在央行国库的存款余额为2.86万多亿元，比上年末高近8000亿元，说明去年后半年盘活财政存量资金没有明显成效。

　　盘活财政存量资金全面牵涉党、政、军各方，仅从国务院层面推动力量受限，全面解决恐需提升至中央全面深化改革小组层面。

　　“税收法定”挂空档？

　　今年税制改革的重头戏依然是营改增，改革已到半程，“十二五”完成营改增的目标未变，但改革进度有所放缓。营改增难度很大但有高度共识，矛盾不在营改增本身，而是改革后亟需重建地方税体系，目标是弥补营改增后的缺口，返还收入是过渡性措施，不会成为稳定性制度。

　　作为地方税种，资源税改革方向是改革计税依据、扩大征收范围。今年的重头改革是煤炭资源税由从量定额改为从价定率。今年暂无既往阻碍改革的通胀压力，但煤矿企业经营惨淡和矿业信托违约暴露，成为煤炭资源税改革的新阻力。

　　因此，国务院的改革思路是“清费正税”，推进在清理整顿涉煤收费基金的同时，加快推进煤炭资源税从价计征改革，以不增加煤炭企业税负为原则。改革方案已到国务院层面，只待择机定夺。

　　十八届三中全会《决定》提出“落实税收法定原则”，官方文件的首次明确表态让学界振奋。中国目前有18个税种，仅企业所得税、个人所得税、车船税这3个税种由人大立法征收。

　　深化改革元年，“税收法定”是否有新进展？目前的迹象是不乐观，现行由国务院制定条例或暂行条例的15个税种，今年不会有上升为人大立法的税种。全国人大也没有在今年开启“房地产税立法”的计划。

　　金融国资预算定规

　　国有资本经营预算制度框架已定，进一步改革将沿着三个方向推进，一是逐步提高已纳入国资经营预算的收益上缴比例，二是建立国资经营预算向公共财政预算的“输血”机制，体现全民共享国资收益；三是扩大国资经营预算的范围，目标是将所有国资经营纳入预算范围。

　　十八届三中全会《决定》提出，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%。今年对实现这一目标可能贡献不大，提高收益上缴比例和上缴公共财政比例并非优先讨论的议题。

　　目前，推进国资预算的重点，是研究将中央金融企业纳入国资预算，财政部已制定相关方案，目前处于财政部讨论完善阶段。中央金融企业上缴收益，今年难有实质行动，目标是拿出可行方案。

　　市政债有声无影？

　　中央提出，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。市场将此理解为允许地方政府发行市政债，全国有几个省市的确也在研究市政债试点。

　　但从财政部门透出的想法，短期内地方政府发债仅限于省级政府和计划单列市，将延续财政部代理发行和部分省市自行发行的做法，继续增加地方政府债券的规模。市、县级政府发行市政债，短期恐难以成行。

　　种种迹象表明，中国政府间的财政关系，中央和省级政府间日益趋向财政联邦制，而省以下政府间财政关系在向单一制发展。