养老改革小步快进

　　【财新网】（记者 蓝方）进行中的养老保险制度顶层设计，终于迎来三中全会定调。

　　尽管全会公报对中国社保体系建设只有一句话——“建立更加公平可持续的社会保障制度”，但知情人士透露，会议通过的“决定”，在社保改革方面仍有大段论述。

　　其中最重要的变化，是在坚持统账结合的框架下，以往口径中的“做实个人账户”调整为“完善个人账户”。一位接近决策层的学者分析，这意味着当前统账集合、个人账户名义记账的模式将不做调整。

　　以此为基础，全国统筹、并轨扩面、市场化投资、研究制定延迟退休年龄方案等“老提法”依旧，较新之处仅是适时降低社保费率。

　　尽管诸多细节未定，三中全会已为下一步社保改革勾勒出明确框架。

　　从“做实”到“完善”

　　此前由学界向主管部门提交的多套养老保险改革方案，最大的争议点便是养老保险基本模式的调整。

　　当前中国基本养老保险采取“统账结合”模式：单位按职工工资的20%缴费进入统筹基金，实行“现收现付”，即用年轻一代的缴费支付退休一代的养老金；参保人每月缴纳工资的8%则进入个人账户，长期积累，多缴多得，以减轻“现收现付”的支付压力。

　　但在制度建立之初，从原有体制转入社会保险体系内的老职工并未充分缴费，应对其养老负责的国企及政府也未向养老基金注入相应资金。为确保养老金当期发放，年轻一代的个人账户普遍被挪用，由此形成空账。

　　根据中国社会科学院世界社保研究中心编写的《中国养老金发展报告2012》（下称《报告》），2011年底个人账户空账的规模已达到了2.21万亿元。与此同时，由于中国人口红利犹存，多年来政府大规模补贴，到2012年底实际上沿用“现收现付”制的养老保险基金累计结余已近2.4万亿元。

　　但有了钱的统筹基金，到底要不要把过去“欠”个人账户的钱给还上，且以后不再向个人账户借钱，在业界仍有非常大的争议。

　　首先是大规模的结余分布不均，碎片化管理，沉淀于东部省份的资金并不能偿还部分老龄化严重省份的旧账。一旦停止借支个人账户，全国大多数地区的当期支付都将存在巨大风险。根据《报告》，即便把个人账户全借给统筹基金，2011年全国也有14个省份收不抵支——当期支付都有困难，地方财政更顾不上为未来支付风险提前兑现资金。

　　因而，自2009年，做实个人账户的试点就已陷入停滞。中国政府自2001年起从辽宁起步，推开做实个人账户试点。到2012年底，13个试点省份的个人账户中仅有资金3396亿元。

　　其次则是即便通过全国统筹，可以将个人账户全部做实，但在中国经济高速发展的阶段，进行上万亿的储蓄是否有必要？中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文向来对此持反对态度。在中国目前的高增长条件下，实账上的个人账户基金投资几乎不可能取得高于社会平均工资增幅的投资收益，甚至连CPI都跑不赢，个人账户基金越大，福利损失就越大。

　　鉴于现实的种种困难，学界以郑秉文为代表的一派观点是，彻底放弃“统账结合”，承认中国基本养老保险现收现付的事实现状。但是在现收现付的框架下，个人收益与缴费直接挂钩，为每个参保人建立一个“名义账户”，将现有统筹基金部分也计入个人账户，多缴多得。

　　这样的做法，不仅会缓解做实个人账户下的财政补贴压力，个人权益清晰、可携带性强，也更利于实现基金的全国统筹。但反对者则认为名义账户制本质仍是现收现付，若无个人账户储蓄分担支付压力，在未来老龄化下支付风险巨大。

　　在此轮养老保险改革的讨论中，模式的选择，决定一系列相关制度的最终安排。而就当前释放的信息来看，最终的方向或将让两派学者都颇为失望。

　　上述接近决策层的学者解读，三中全会提出继续坚持统账结合的模式，意味着不可能整个养老基金都实行“名义账户”制；而不提“做实”提“改善”，则意味着个人账户还会维持空账状态，仅仅将该部分明确为“名义账户”，并强化多缴多得的激励机制。至于已经“做实”的部分资金，以及统筹部分的大规模结余，则会尽快进行投资运营。该学者分析，负责养老金运营的管理机构——全国养老金理事会的筹建工作也将回归日程。

　　关键可持续

　　在保持现有的统账结合、个人账户名义记账的结构下，养老保险基金仍面临双重风险：其一是现阶段部分地区当期支付的风险；其二是未来老龄化下整个基金的支付风险。

　　至于前者，学界早已形成共识——尽快实现全国统筹，以平衡当前“现收现付”体制下的区域收支缺口。据了解，此次“决定”将对全国统筹这一既定目标再次强调，以示高层决心。在“分灶吃饭”的财政体制下，区域间的利益割据被看作是阻拦统筹层次提高的主要因素。“决定”此番亦明确部分社会保障作为中央和地方的共同事权，识者认为这将成为提高统筹层次的重要保障。

　　不过，在此前的讨论中，全国统筹是否要以“费改税”的路径实现，人社部与财政部就有非常大的分歧。据知情人士透露，尽管“决定”最后未提费改税，但不意味着会议对此无讨论、未来改革无可能。

　　而对于如何解决未来的基金风险，知情者亦重申此前的多个官方口径。

　　首先，公务员事业单位人员的养老保险制度必将继续改革，与企业职工的基本养老保险相接轨。在不少学者看来，此举不仅有助“公平性”，更有益“可持续性”。沈阳航空航天大学经济与管理学院学者刘海宁在接受财新记者采访时表示，将机关事业单位人员纳入社会统筹，对基金的补充效果会非常明显。因为这些单位都是稳定就业和持续缴费的机构，一旦将其纳入社会统筹，“相当于财政支出的一部分直接放进了养老保险基金的池子里”。

　　另一项饱受争议的措施便是延长退休年龄。据了解，尽管民意抵触较大，最终仍将提出要研究制定延迟退休年龄的政策。但多位接受财新记者采访的学者均分析，该政策不会“一刀切”，也不会立即执行，分阶段、分人群、渐进式的延迟退休年龄方案是必然的选择。学者们强调，不仅从基金的可持续角度来看，推迟退休年龄不可回避，随着受教育年限的提高，人们进入劳动力市场的时间越来越晚，而平均寿命越来越长，对于退休年龄的界定也确实需要调整。

　　养老金的市场化运营也被再次强化，接近决策层的学者认为，这将为业界关于养老金要不要市场化投资的讨论，给出终结性的答案。

　　除此之外，一个此前几乎从未出现在官方口径中的表述，此次或将被正式提出——适时降低社会保险费率。

　　事实上，关于降费的问题，学界已多有讨论。当前，中国五项社会保险法定缴费率之和相当于工资水平的40%，其中养老保险为首要，占到28%。根据清华大学经济管理学院副院长白重恩教授的国际比较研究，这一费率水平位列173个国家地区的第13位。在中国之前者，多为东欧转型国家及拉美国家。

　　而在社会保险统筹层次低下、大量省份面临严重当期收支压力的情况下，尽管学界屡屡呼吁，官方却一向不认为当前以养老保险为主的社保费率有降低的空间。但高费率对中国社会、经济的影响却不可忽视。多位学者分析，高费率一方面提高企业劳动力成本，另一方面为低收入者、自由执业者设置高门槛，影响社保扩面。且基本养老保险的高费率，也导致企业和个人无力建立企业年金和商业养老保险，制约“多层次、多支柱”养老局面的形成。

　　在不少学者看来，适时降低社保费率将是对学界呼吁的良性回应。但必须配套解决的问题是，如何保证降费后的待遇不降低——如何弥补此间的资金缺口？

　　中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔对此并不乐观。他分析在降低费率的同时，提高费基将是必然，老百姓要交的钱并不会少。

　　白重恩则认为，国有企业分红能够补偿降低社保费率给社会保险基金收入带来的负面影响。此举还可为国有企业投资带来更多的外部监督、提高国企投资效率，实现企业向居民的转移支付。