教育政策全解码 总理报告透露了什么

　　【财新网】（记者 徐和谦）总理政府工作报告颇受关注，而“教育”二字受重视的程度高于以往。从报告内容看，教育公平的推进仍将是工作的重点。

　　在国务院总理李克强于2015年“两会”上所做的政府工作报告中，“教育”一词被提及了24次；和去年的政府工作报告相比，多出了两次。而在今年的报告文本中，谈及教育问题的字句，共使用了764字；与教育相关的段落加起来，在整份政府工作报告中的篇幅占比，也从去年2.8%上升到4.2%。这一比例，恰与近期官方公布的最新数据中，中国财政性教育经费支出占全国GDP 总额4.3%的比例相近。

　　今年政府工作报告中用以阐述教育政策方向的篇幅，比去年多出了一个段落。其中，教育资源向贫困地区倾斜的既定方针仍被重申；推进职业教育体系建设的纲领性措施，则得到更丰富的表述。以教育促进公平发展，连续两年，成为报告中阐述教育工作段落开篇第一句话的点题要旨。

　　在多数年份的政府工作报告中，照例会出现汇报政府过往一年间的主要工作成就，和省思哪些工作尚有不足的段落。而与千家万户息息相关的教育议题，在多数年份里，在这两个段落间均有所体现。若将本届政府履职以来的两份工作报告的此一环节加以对读比较，便有助于梳理为政者在特定政策领域中，对具体工作重点的前后呼应、继承，以及转移。

　　在去年的政府工作报告中，有哪些教育类的政策项目曾被明确写入2014年的政府工作总体部署；却未在今年的报告中，跻身于政府一年来主要成就清单之列？它们包括：发展民办教育；改善农村儿童营养状况；发展学前教育；实施特殊教育计划等项目。其中，发展民办教育和学前教育两项，又在今年的报告中被作为工作任务再次提出。或可推知，上述项目的推进情况仍有待深化，目前尚未能被报告的起草者们，视为一根已经被啃下来的“硬骨头”。

　　举例而言，据国家卫计委回复财新记者的资料显示，即便中央政府从2013年至2014年，投入了三亿元资金在全国300个贫困县试点儿童营养改善项目，且目前在试点地区由乡村医生发放的营养包，覆盖率已达到86%，但有效服用率仍只有约55%。

　　因此，此一贫困地区儿童营养改善项目的试点规模和投入力度还需继续扩大。根据去年11月由国家卫计委和全国妇联共同印发的2014-2015年度方案，项目试点的范围，将从目前的300个县扩展至341个县；全额由中央财政拨付的项目资金，也将由3亿元增加至5亿元。

　　寄宿困境终获正视

　　至于在今年与去年的两份报告中，连续两年都被写入该年度工作部署的教育领域政策项目又包含哪些？

　　第一，在去年被列为教育类政策主要工作的“继续加大教育资源向中西部和农村倾斜”“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件”，今年则以“加快义务教育学校标准化建设，改善薄弱学校和寄宿制学校基本办学条件”的提法，重新出现在报告当中。

　　根据公益组织“歌路营”在今年1月发布的《中国农村住校生调查报告》显示，在中国基础教育阶段，寄宿制的学生总量约为3276万人。由于校方往往以自习、上课代替生活管理，这些寄宿学生全天学习的时间长度，普遍超过10节课，远超国家正常标准，学生厌学情形严重。

　　据这项报告称，寄宿制学生中有47.3%的孩子常有负面情绪困扰，63.8%的孩子有孤独感。而寄宿生的宿舍则普遍呈现“挤、险、臭、难”等情况；普遍一周才洗一次澡，两三天才吃上一顿肉；学生群体中，皮肤疾病、中耳炎、扁桃体炎、蛀牙等疾病高发；在50% 的寄宿制学校里存在两个孩子共睡一张床的现象，种种情况令人忧心。

　　寄宿制学校办学条件的困境，在今年的报告中被单独列出标举，可谓呼应了社会公众对全中国逾三千万寄宿制学生的住宿环境、卫生营养与学习条件普遍低落的关切。但纵使学校的硬体设施、管理方针，均可以依靠预算投入或行政指示得到改善；然而寄宿学生中，有近六成都属于留守儿童的结构性情况，却难以在短期内由教育部门独自解决。

　　人口大省高考录取率被要求提高

　　第二，去年被写入政府工作报告的另一重大教育政策目标，“贫困地区农村学生上重点高校人数要再增长10%以上”，在2014年一年中，实际达成了11.4%的增长率。国家要求各高校面向农村贫困地区定向招生的计划人数，也从2012年的1万人，扩张到2014年的5万人。

　　历经贫困地区农村学生录取重点高校的人数，连续两年呈现8.5%和11.4%的增长后，在今年的报告文本中，并未再针对此项工作订定具体的数字指标。而在去年的报告中，专以“贫困地区农村学生”为扶助对象的表述，在今年则扩充、调整为“继续提高中西部地区和人口大省高考录取率”。

　　多年来，高考录取、特别是重点高校录取生源的东西部差距、城乡不均衡现象，以及人口大省考生，和高校密集地区考生的实质机会不均等等事实，终于在今年的政府工作报告中获得正视。高等教育资源的调控，或将从单纯地解决阶级性差异，推进至复合性地同时破解阶级间与区域间的差异。

　　职业教育建設进入全面推进阶段

　　第三，职业教育的发展，是今年报告中最被凸显的教育工作方向之一。在去年的报告文本里，涉及职业教育的文字只有“加快构建以就业为导向的现代职业教育体系”一句。但在今年，报告在专门阐述教育政策的篇幅中，不但以“全面推进现代职业教育体系建设”打头另起一段，紧接着还具体指出了“引导部分地方本科高校向应用型转变”，“ 通过对口支援等方式支持中西部高等教育发展”等工作原则。

　　2014年，是中国职业教育改革绵密打出系列“组合拳”的一年。在过去这一年里，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(下称《决定》)相继出台，《职业教育法》的修法工作亦告启动。

　　而今年被写入政府工作报告的“引导部分地方本科高校向应用型转变”，此一方针，早在去年年中出台的《决定》里便已有所体现，今次又得到了政府工作报告的确认。而按照《决定》的规划，未来中等职业学校的规模，应与普通高中招生的规模总体相当。至于高等职业教育的规模，则需占高等教育整体规模的一半以上。

　　加大对高等职业教育体系的办学投入，打通职校学生从初、中阶段，衔接到高等职教院校的渠道，此一布局究竟所为何来？

　　去年12月，教育部副部长鲁昕曾在一场职教系统的内部工作会议上坦言，在中国经济迈入“新常态”，朝向生产形态更高级、分工更复杂的转型过程中，中国当前的职业教育结构和职业人才的供给水准，却和正在升级的产业结构并不匹配。

　　目前，在中国2.25亿从事第二产业的就业人员中，属于技能劳动者的，只有1.19亿人。光是“制造业高级技工”一项工种的缺口，就达到400余万人。显见高级技能人才的供需矛盾十分严重。

　　然而，在引导一批本科高校，朝向职业教育体系转型的过程中，专业师资短缺、校企对接模式不成熟、优质的学生实习岗位和接收厂商严重缺乏，以及学生在职中阶段的学习成果不扎实、综合文化素养偏低等问题均难以回避。多数被指定或引导转型的学校，还将面临办学方针、课程设置规划和学生培养目标，均须加以调整、重置的一系列冲击。究竟耗费巨资打造与普通高校平行的职业高校体系、引导半数初中毕业生进入职中教育轨道，是否称得上是应对经济“新常态”的正确解方和人才培养战略，仍须时间加以检证。

　　第四，在今年的报告文本中，还重申了要“深化”去年便曾提出的三大领域改革：包括省级政府教育统筹改革、高等院校综合改革和考试招生制度改革。不过，去年曾让人眼睛一亮的“扩大高校办学自主权”提法，在今年的报告中则未再度出现。而是直接代以“建设一流大学和一流学科”的执行目标，却未申述欲提达成此一目标的建设思路和工作原则。而去年未出现的“培养中国特色社会主义建设者和接班人”的表述，今年则进入报告文本，成为政府培养各阶段受教学生的目标导向。

　　而今年新出现的“民族地区各类教育”和“继续教育”等两个项目，则和去年就被写入报告的“学前教育”与“特殊教育”并列，一同成为在专门阐述教育工作的段落尾声，政府承诺今年度将加强发展的四个范畴。

　　户籍与教育仍陷拉鋸

　　在整份政府工作报告中，除了专门阐述教育工作的段落外，教育工作在报告其他段落出现时的语境，以及教育工作和政府其他领域工作对接、结合的方式，今年和去年又有哪些异同？

　　首先，户籍问题仍然重要。在去年的报告中，“使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学”，以及实施农民工职业技能提升计划，均被写入旨在“有序推进农业转移人口市民化”的段落里，成为推动户籍制度改革，针对不同规模城市实行差别化落户政策时的配套措施。

　　而在今年的报告中，教育政策与户籍改革的关系，则体现为“落实农民工随迁子女在流入地接受义务教育政策，完善后续升学政策”等表述。

　　但和去年相比，对于进城农民工随迁子女的工作目标，却从“纳入城镇教育”，调整为仅明确了小学和初中阶段的“在流入地接受义务教育”的提法；而去年的“实现异地升学”，今年也调整为需在现状基础上加以改善的 “完善后续升学政策”。

　　这些变化，似也反映出在部分地区，外来人口子女的就学权益，在和流入地严控人口增长的政策思路对撞时，仍然面临重重阻力的现实。

　　虽然在2013年与2014年间，全国先后共有28个省份实现了开放进城务工人员的随迁子女，在流入地参加高考。但在一些人口流入压力巨大的地区，例如在北京，当地从2014年放开的“异地高考”政策，只对非京籍子女放开报考高职类院校，无法在北京报考普通高校。

　　就算农民工随迁子女顺利在北京被纳入义务教育，但只要他们未取得北京户口，则在初中毕业后，也仅能报考职中类学校，无法报考普通高中；亦无法再如过去般，在北京的普通高中以借读形式入学。

　　究竟教育资源的配置和随迁子女就学权益的实现程度，在哪些地方，会成为弥缝外来家庭与本地家庭户籍权利断层的接合剂；在哪些地方，又会成为加剧两者间下一代人发展路径差异的隔离层，则已非教育部或各地教育主管部门所能单独决定。

　　创业与教育越发接近

　　除了教育权益与户籍问题在各地的磨合、拉锯情况犹待观察外，在今年的报告中，教育一词也出现在“加快培育消费增长点”和“着力促进创业就业”的段落中，使教育工作和这两项施政方针，出现了连结点。

　　在前者中，教育消费和文化、体育消费一道，被列入应鼓励大众扩大消费的项目之列。而在后者中，则先揭明了今年度将有749万高校毕业生、数量达历史新高的背景，继而便点出政府今年要“加强就业指导和创业教育”的方向，并做出“落实高校毕业生就业促进计划”“鼓励到基层就业”“实施好大学生创业引领计划”，支持毕业大学生到新兴产业创业等具体部署。

　　而由十二届全国人大三次会议秘书处印发、在会场内提供给代表们的一份“两会热点问题材料”中也提及，由教育部、人社部、发改委等九部门联合实施的《大学生创业引领计画》，更定下了在2014年至2017年间，要引领80万名大学生创业的任务。

　　这份材料还介绍，在过去一年内，政府部门已采取一系列手段，加强引导毕业生进入社会的扶持力度：包括取消了《高校毕业生自主创业证》；将《就业失业登记证》更名为《就业创业政》，并以此作为享受税收优惠政策的依据。简化工商注册登记程序；向17万名毕业生，发放1.6亿元的困难毕业生求职补贴等。

　　在今年夏秋之交，即将从高校走入社会、或将形成史上最大求职潮的应届大学毕业生，一方面将折射出中国的教育体制土壤，究竟能灌溉出多少创新果实；另一方面，他们当中一部分人自身创业、或参加他人创业过程的际遇，也将成为检证中国的创业环境，是否真能在政府“大道至简”、“简政放权”的宣示下有所改善的信号灯。█

　　财新记者赵晗、石睿对本文亦有贡献