【财新网】（记者 盛梦露 汪苏）公募基金会做慈善，管理费占总支出的15%的标准是过松还是过紧？针对不同类型、提供不同服务内容的组织，是不是该用同样一个标准“一刀切”？
自从慈善法草案中，公募基金会的管理成本比例，不可超过当年度总支出15%的限制条款出台以来，对此即争议不断。3月13日，围绕这一标准而生的拉锯又现转折，标准遭到进一步下调。
3月13日，在全国人大法律委员会根据各代表团的审议意见对草案作出92处修改后，新草案的这一限制，又从15%降至10%。但同时留出余地，允许特殊情况存在。
对于慈善组织开展慈善活动的“年度支出和管理成本的标准的规定”，经全国人大法律委员会研究，建议将草案第60条修改为：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的”，“年度管理费用不得超过当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”
与3月9日公布的草案相比，基金会运行费用占当年度总支出的上限比例，从“15%”降至“10%”，并将“管理成本”的表述改为“管理费用”，同时增加了对特殊情况的说明。
对此，全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名表示，这一改动很可能把一部善法变为恶法，对很多组织来说，“10%和15%是天壤之别”。他已向相关部门建议取消这一改动，王名称，如果不改，他将持续批判，并推动下次修法时修改。
北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍则表示，在这一条规定中，主语改成“管理费用”，值得肯定，相比于现行规定有所放宽。金锦萍解释称，之前慈善法草案用的是“管理成本”，用语含混，缺乏相关制度支撑；而 “管理费用”的表述与现行《民办非营利组织会计制度》衔接上了。
据《民办非营利组织会计制度》规定：管理费用，是指民间非营利组织为组织和管理其业务活动所发生的各项费用。包括民间非营利组织董事会（或类似机构）经费和行政管理人员的工资、奖金、住房公积金、住房补贴、社会保障费、离退休人员工资与补助，以及办公费等。
慈善法草案中，将相关比例的主语由“管理成本”的表述改为“管理费用”后，“‘业务活动成本’、‘筹资费用’和‘其他费用’就不在其中了”，金锦萍说。
金锦萍告诉财新记者，如此一来，慈善法草案比起现行的《基金会管理条例》中的“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”的规定，更显宽松了些。
此外，金锦萍认为，“特别情况”的规定为实践预留了空间。对于实际研发、执行公益项目的慈善组织而言，即便超过10%的限制，只要使用得当合理，也是合法的。
但王名认为，“特别情况”的规定在现实中很难把握，政府管理时将主要依据“10%”的限定执行。
管理费用比例应该怎么定
目前，大多数非政府组织、慈善组织运行成本费用的上限，都是依据颁布于2004年的《基金会管理条例》规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”
然而，该规定却限制了许多小型基金会的发展。同时，受此规定影响，不少慈善组织的人事成本只能保持在低档水平，导致难以引进优质人才或留下资深人才。王名表示，相比于现行规定，一度在草案中出现过的“15%”比例，是“很大的改进”
然而，3月9日交付给人大代表们审议的草案中，“从10%到15%”的变化，却引来一些工商界政协委员的质疑和反对。
据《中国青年报》报道，3月10日上午，全国政协工商联界别21组有关慈善法草案的讨论会上，研祥集团董事局主席兼总裁陈志列、新华联集团董事局主席傅军、工商联副主席孙晓华等委员均认为，15%的管理费过高，应予下调。
但更多的公益行业业内人士及学者，则呼吁将此限定从慈善法中去除。
中国社科院社会政策研究中心研究员杨团告诉财新记者，慈善组织类型不同，基金会、社会服务机构、社会团体，成本也不相同。杨团说，对于大基金会，15%算高的，可以压缩成本；但对于做服务的机构，15%不够。“对小的不合理，对大的又宽了”，杨团说，这样的规定“不合理也做不到。”。
王名举例称，在美国，一般慈善组织的平均成本约为24%，有的能达到40%、50%。
对于一些以提供服务为主的慈善组织来说，人力成本是主要的支出，而这一块支出，往往被作为行政、管理成本。
据金锦萍介绍，对于社会服务机构等组织而言，他们主要是将慈善资产转化为社会服务提供给公众：例如提供特殊教育、残疾人康复服务，或者通过深度研究解决一些社会问题。这些机构会聘请大量专职人员，工资和福利是成本中的大头。如果受限于15%的比例，“将直接导致这些机构无以为继”。
对于小型的慈善组织而言，即便将成本支出上限提高到15%，工作人员的工资仍将被限制，“甚至在各地的最低工资线以下”。
金锦萍指出，“我们在调研中发现，不少慈善组织的工作人员的工资需要从其他渠道获得：例如企业基金会或者个人成立的基金会，继续由企业和创办者来来另行支付；或者由基金会的理事们来分摊”。
许多深入研究过慈善法立法的学者们都认为，应当去除“15%”这一过于具体的限定。
王名表示，慈善法是慈善领域的基本法，可以规定类似于“最低成本”的原则，具体的比例等可由行政法规规定。金锦萍也指出，若在慈善法中具体规定行政成本比例，缺少回旋余地，也难以根据现实发展进行及时调试。
如果法案去除成本上限规定后，如何控制慈善组织的成本？金锦萍建议，可以要求慈善组织在年度报告中列出行政支出及其所占比例，并作出说明；同时将其作为必须信息公开的内容，“由社会公众去判断向哪些慈善组织捐赠”。
学者建议 10%的规定应退出历史舞台
金锦萍表示，对于基金会的管理成本，“中国基金会刚刚起步的时候，中国公众根本不接受，哪怕只有1%。大家会认为，你做慈善的应该完全免费，不应该收一分钱”。
在这样的背景下，2004年，《基金会管理条例》对公募基金会的行政成本作出10%的限定，有其积极意义。金锦萍解释，“它使得基金会行政成本有了合法依据，大家慢慢接受了我们公益组织是可以有行政成本的”，“破除了零成本的魅惑”。
“但是这次讨论，这个魅惑又出现了。有人认为，你做慈善就应当是无偿的、完全奉献的，这是建立在对慈善的误解”，金锦萍说，“这迫使我们做慈善的人必须是被道德讹诈的人，这不利于中国慈善事业发展”。
中国基金会培训中心执行主任范艳春也表示，公益组织和企业提供产品或服务一样，“每一个创造价值的环节，都意味着成本”。“如果企业的成本不可能做到零成本，在企业运营中，成本也并非越低越好——那么公益慈善组织也遵循同样的规律”，范艳春称。
尽管对此次改动表示肯定，金锦萍仍建议将该条款，从慈善法的具体规定删去。
她希望，“不要在慈善法中具体规定比例，而是将此问题，留待免税资格取得的环节去具体规定”。同时，她建议关于这一比例的表述和规范思路要避免“一刀切”；而是具体地划分“合理的行政支出”和“不合理的行政支出”。
例如，可以要求慈善组织在年度报告中，具体列出业务活动成本、管理费用、筹资费用和其他费用及各自所占比例，并作出说明；同时，将这些信息作为必须公开的信息内容。这样一来，就可以由社会公众自行判断，要对哪些慈善组织进行捐赠，或者继续捐赠与否。
据全国人大常委会法工委统计，从3月9日到3月11日,全国人大代表共有1172人次对慈善法草案提出了修改意见,全国人大法律案信息系统，总共搜集到了2480条审议意见。
3月15日,慈善法草案建议表决稿，要再次交由全国人大代表审议,代表审议的意见将由法案组综合组归纳汇总后,交全国人大法律委员会统一审议,最终形成大会慈善法的草案表决稿。
3月16日，中国第一部公益慈善领域的基本大法《慈善法》，将在全国人民代表大会上进行表决。
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