【财新网】（记者 汪苏 实习记者 葛明宁）粮食托市收购改革正在酝酿中。玉米的改革拟于全国两会后推出。
今年李克强总理在政府工作报告中，用三行篇幅专门谈了玉米价格形成机制和收储改革问题。玉米问题以及更大范围的粮食问题，也是全国两会期间代表委员们热议的焦点问题之一。从财新记者于中农办主任陈锡文等人士了解的信息来看，价补分离、引入直补已成共识，但具体怎么补、如何执行仍未议定。
作为曾跟随杜润生、“农发组”的“三农”战线老将，全国政协委员、国家发改委原副主任杜鹰几乎经历了改革开放后粮食政策变迁和决策的整个过程。2013年，其在发改委副主任任上，已开始按照国务院部署，牵头研究农产品价格形成机制改革，提出了目标价格改革思路。国务院采纳后，2014年开始，新疆的棉花、东北的大豆开始试点。2015年，杜鹰又去东北，做了玉米问题的专门调研，对玉米形势的严峻性有了更深的认识，并形成了自己的改革意见。
全国两会期间，杜鹰向财新记者详解了玉米托市收购“为什么要改?”以及“怎么改？”。
“在为什么要改的问题上，很快就形成共识”
去年，玉米收储问题全面暴露，改革共识很快形成。高价差带来的进口冲击、高库存、下游加工企业之惨淡现状，共同促推决策层做出改革决定。
杜鹰告诉财新记者，这几年国内粮食托市价格不断上提的时期，也是国际粮价不断走低的周期，这就形成了国内外价格的剪刀差，这种剪刀差大概从2010年开始出现，持续扩大。
以配额内低关税来计算，国内粮食价格比国外大体高30%到40%。这样，中国就很难抵挡国外农产品的进口冲击，比如说我们玉米连年增产，但去年在配额内的玉米，包括大麦、酒糟、燕麦等替代品，大概进了3000多万吨。“顶着国内库里的玉米出不去。”杜鹰说，现在库存的玉米比一年的国内消费量还要多。
“去年七月我到东北调查，东北的玉米拍卖，几乎全部流拍。辽宁流拍，内蒙流拍，吉林成交比例只有4.8%，下游的加工企业根本不买。”杜鹰表示。
与此同时，下游加工企业全部惨淡经营。杜鹰访问了中粮做淀粉的一个化工企业，“这家企业说，去年上半年每加工一吨淀粉要亏五百多块钱。这还是用自己收购的粮。”下半年，市场上没有粮后，如果从国库里收粮，成本还要高。
“出口根本就不用想，加工、消化的渠道又不畅，全都堆在库里。这样就憋死了。”杜鹰说，这是玉米改革出台的大背景。农民也知道这个价格肯定是顶不住了，要下来。
为何托市价格不断提高
在面临粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”矛盾、不得不改革时，一个必然要回过头来回应的问题是，中国为何持续提高托市收购价格。
2014年小麦、早籼稻、中晚籼稻和粳稻的最低收购价格分别为每斤1.18元、1.35元、1.38元和1.55元，七年内的提价幅度分别为64%—71%、92.9%、91.7%和106.7%，玉米临储价格则比2008年上涨了约一半。
杜鹰表示，这一阶段，恰恰是中国经济发展速度比较快而相应的农业生产成本急速上升的阶段。“我们测算，种粮和主要农产品的亩均成本，大概年均要上升8%到10%。这样就逼着政府每年都要提高最低收购价和临储价格，否则你不能弥补农民的种粮成本，农民就没有积极性。”
他表示，“那会儿，又强调农业是宏观经济稳定的基础”。政策刺激之下，出现了非常罕见的十二年增长。“一个基本的经济支撑，就是靠收储政策，调动了农民的种粮积极性。”
不过，杜鹰表示，2014年以来，由于经济增速下降，中国农业成本上升已经变得比较平缓。
怎么改？
眼下最重要的问题是怎么改。
2015年，国务院已经对玉米托市收购政策作出调整，首次下降玉米托市收购价格0.12元，至1元/斤。杜鹰表示，这只是一个过渡方案。
“我们提出的建议是一个完整的改革方案，但是国务院感觉时间来不及，所以去年没有按价补分离的办法，就简单降价，过渡了一下。今年是准备真粮改。”杜鹰说。
他表示，在价补分离、市场定价的基本原则上，各方都能形成共识。但在具体环节和操作上，可能还需要进一步统一认识。
有几个核心问题要处理：一是价补分离以后，价格要回调，从一块钱继续往下调，调到多少？
第二，直接给农民补贴，是把原先暗含在价格里的补贴抠出来，解放价格，直接把补贴给农民，这个补贴又给多少？
第三，补贴要怎么给?以什么方式补到农民身上？
第四，东北是玉米的主产区，我们过去也只在东北实行临时收储政策。玉米是当地的大宗产品，东北地区的种植结构怎么调整？
“第五，这个非常要命，就是现有的库存怎么消化？”
必须考虑规模经营户
杜鹰说，前两个问题是关联的。
他认为，制定价格回调目标和补贴水平时有两个原则。一是要解决问题，“巨额库存能够卸库”。这要求价格不能太高。目前，进口玉米到岸折合人民币大约是每斤七毛六分钱，“最多八毛钱”。
第二，保护农民利益。其中，必须特别注意规模经营主体的利益。
杜鹰告诉财新记者，东北的土地规模经营是全国推得最快的，规模经营者的成本核算方式和小农户是不一样的，“土地的流转成本、机械成本、人工成本都得算进去。一旦市价太低，或者补贴不到位，首先被打击的不是普通的散户，而是已经开始专业经营的合作社等规模经营主体。”这些规模经营主体又是中国农业将来要发展的方向。“没有一定的规模，农业现代化是搞不成的。”
他表示，目前在卸库问题上，大家都注意得比较多，在怎么保护农民利益这一端，特别是保护东北地区的规模经济好势头上，注意得不够，“特别要注意这个问题。”
杜鹰此前曾在清华三农论坛上表示，据价格部门计算，包括土地和劳动力成本，玉米成本在每斤一块钱上下。
据悉，国家发改委会同财政部、扶贫办、农业部、粮食局等部门，已经在研究起草改革方案。
怎么补？
以什么方式把补贴给农民，也是一件难事。
杜鹰说，从东北大豆试点来看，目标价格最大的问题是执行成本太高。他并不主张在玉米上推广。
“如果玉米的改革也实行和大豆一样的办法，会发生什么情况呢？可能有一户既种了玉米又种了大豆，在东北这样的农户不在少数，因为这两个品种在东北是轮作的。政府就麻烦死了。先得核实你们家种了多少亩大豆，又要核你们家种了多少玉米，大豆有一个补贴公式，玉米再算一个公式，这个操作成本就太高了。”
而政府定价过去已有太多教训。“如果给玉米定一个目标价格，又给大豆定一个目标价格，会人为地搅乱两者的比价关系。一旦定得不合适，农民或者就会多去种玉米，或者多去种大豆。”杜鹰说。
并且，目标价格属于受WTO规则限制的黄箱补贴政策，中国承诺不超过农业总产值和各品种产值的8.5%。玉米一旦推广目标价格，极有可能触犯红线。
杜鹰主张，统筹玉米和大豆两个品种，设立东北旱地综合补贴。综合起来以后，就可以降低执行成本。
卸库：越快越好
“卸库肯定是要赔本的。依我看，两头补，在一段时间内是避免不了的。”杜鹰说，一段时间以内，政府可能不得不一头补农民，一头补加工企业，“否则玉米出不了库”。
杜鹰说，总的方针，应是卸得越快越好，“哪怕眼前多补一点，也是越快越好。”
他算账，一吨玉米一年的保管费大概就要两百五十块钱，“与其保管，不如干脆把两年的保管费拿出来，补到出库，能出就赶快出。”
杜鹰表示，现在的问题是消化玉米库存的渠道还不够多。对于一些企业建议的发展乙醇，杜鹰认为，酒精原本是最有可能的大宗消化渠道，但是偏偏这个时候，国际油价大幅下跌，补贴发展乙醇燃料，并不划算。此外，发展乙醇燃料还必须一套新规则，比如，吉林规定，所有的机动车必须加10%乙醇。一旦发展，现有的乙醇产能还不够，是不是还得新上？“没过多少时间，玉米都用完了，这些厂又得关门，这些都得综合考虑。”
把这些粮食都给中储粮，给中储粮一个额度，让中储粮去消化，也是可以考虑的办法。
杜鹰认为，临时收储制度本身，没有什么错；需要总结的教训是，当时把每年的临储价格调得太高。此外，临储收购不能是大包大揽地全部收购，“临储最早的设计不是这样的，后来演变成这样的。”
“将来这个制度要改，准确地说是把它变成托底收购。政府要后入市，真正发生农民卖粮难的时候，我们才发挥托底收购的作用。”
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