税收法定起波澜 全国人大解释未获认同

　　【财新网】（记者 林韵诗 实习记者 罗国平）关于税收法定原则该如何在立法法中体现，官方与学界的拉锯仍在继续。

　　3月11日，一直关注税收法定条款修订的全国人大代表、知名编剧赵冬苓提出建议，认为立法法修正案三审稿对税收法定原则的界定存在重大偏差。参与起草议案的武汉大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长熊伟认为，立法机关相对行政机关处于弱势，应籍着舆论的反应对三审稿做完善。两人均认为，应将纳税人、征税对象、计税依据、税率这些税收的基本要素全部写进《立法法》。

　　此前的3月8日，立法法修正案三审稿向全国“两会”代表委员公布。三审稿对税收法定原则的规定为：“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。而二审稿对此的规定更为详细，即“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。

　　对于条款修订原因，3月9日，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜回应称，税种包括纳税人、征税对象、计税依据和税率这些基本要素，二审稿的表述经专家论证不够科学。

　　赵冬苓：三审稿对税收法定的界定有重大偏差

　　赵冬苓在建议中称，三审稿对税收法定原则的界定存在重大偏差，忽视了税收要素法定。税种只是税的名称，不能涵盖纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收减免等税收要素，“税种”法定不等于“税收要素”法定。

　　赵冬苓认为，税收要素法定是税收法定原则最核心的内容。税收具体要素的设定或变动，例如提高税率、扩大征税范围、取消税收减免，都意味着纳税人的财产牺牲，或者营业自由的受限，因此也应属于税收基本制度，只能由法律规定。如果立法法确认税收要素无需法律规定，会给行政权力任意解释法律留下巨大空间，十八届三中全会关于落实税收法定原则的要求会彻底落空。

　　同时，税率是最基本的税收要素，即便有必要给国务院或地方保留一定的弹性空间，也只能在法律范围内、全国人大主导下进行。全国人大常委会每年开会六次，足以应付各种特殊情况。何况税率也不宜频繁调整，否则就会影响政府的公信力，损及税法的权威。

　　为防止税收优惠泛滥，赵冬苓认为，在税权集中于中央的前提下，税收减免的主体应仅限于国务院，不包括国务院职能部门和地方政府。

　　对于立法法三审稿的修改，赵冬苓代表提出两点建议。首先，将有关税收法定原则的内容，表述为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。其次，税收减免暂不列入需要由法律规定的税收要素范围。

　　熊伟：立法机关弱势 法律条款更应清晰

　　武汉大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长熊伟长期关注财政法及中国税法，是上述议案的起草人之一。

　　熊伟在接受财新传媒记者采访时表示，除了赵冬苓代表的议案，中国法学会和中国财税法学研究会也将向全国人大常委会法工委提交建议书，希望在立法法修正案最后提交审议之前，把税收法定原则中有关税收要素的内容补充进去。

　　熊伟认为，从技术层面看，只要还没有形成最终的表决稿，对个别条款做文字修改是有可能的。但从二审稿到三审稿的转变，究竟只是像全国人大常委会法工委副主任郑淑娜所说的表述方面的问题，还是有其他因素介入？如果只是文字方面的变动，既然舆论反应这么大，恢复二审稿的表述也是有可能的。如果是有政治方面的因素介入，那凭外围力量短期内就比较难改变。

　　熊伟认为，如果按照全国人大常委会法工委副主任郑淑娜的回应，认为“税种法定”就包括纳税人、征税对象、计税依据、税率等因素，那么和学界的立场并无分歧。

　　问题是，全国人大常委会很少就法律作明文解释，如果没有官方的、正式的解释文本，政府就会从有利于自己的角度作解释。

　　而且，在中国，目前立法机关和行政机关之间的是不对称、不平衡的，立法机关在控制税权方面是弱势，政府的声音是强势。例如财政部、国家税务总局近期在两个月内三次上调消费税，“明明白白是违法的事情，但没有人出面（制止）”。所以，面对三审稿中对税收法定条款的模糊规定，行政机关将来很有可能从有利于自己的角度做解释。

　　熊伟认为，立法的过程本来就是相互传递声音、达成共识的过程。全国人大作为立法机构，应该积极回应社会关切。“按道理来说，全国人大不应该有自己独立的利益，而应充分利用舆论声音，这是它与政府协商谈判时的筹码。”