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吕忠梅代表:潮间带滩涂正成为地方利益牺牲品

2015年03月09日 13:27 来源于 财新网
潮间带滩涂具有地势平缓、利于填埋、无人占有或居住的特点,极易成为地方政府和企业获取廉价土地或开发利用相关资源的牺牲品

  【财新网】全国人大代表、湖北经济学院校长吕忠梅教授此次两会提交了“关于高度重视湿地生态功能,加强潮间带滩涂和候鸟保护的建议”。以下为建议全文:

  作为滨海湿地最为重要的类型,潮间带滩涂对于人类乃至整个地球都有着不可估量的价值,其作用不可替代:它是数百种滩涂生物重要的产卵及育苗场所、渔业资源的重要保障,世界上有超过25%的野生水鸟以此作为栖息地;它可以消纳沿海滩涂污染、抵御台风等极端天气,对于人类经济社会发展意义巨大。

  但潮间带滩涂具有地势平缓、利于填埋、无人占有或居住的特点,极易成为地方政府和企业获取廉价土地或开发利用相关资源的牺牲品,各地在经济社会发展过程中,对潮间带滩涂进行了大规模集中围填。尤其是近30年来,全国海岸城市大多进行了不合理的、甚至超大规模的填海造地、建造海堤、围海养殖活动,致使大量珍贵的潮间带滩涂消失。据数据显示,早在2000年,我国潮间带滩涂资源已损失过半,到2013年底,围填潮间带滩涂达到84.2%。其中,淤泥质岸线滩涂被围填最多,31年间共减少了2326.66公里。这些忽视生态保护、失控而盲目的大规模围填海行为,将直接导致生物多样性下降,威胁区域乃至全球范围内的生态安全和可持续发展。因此,急需建立有效的潮间带和候鸟保护制度。

    一、滨海潮间带湿地和候鸟保护存在的突出问题

  我国虽然加入了《湿地保护公约》并出台了相关制度与政策,批准设立了一批滨海湿地自然保护区,留住了部分潮间带滩涂,但保护的范围与力度十分有限,不能有效控制开垦湿地行为,存在着一些突出问题:

  1、部门规划冲突,导致一些重要湿地保护受阻,甚至可能加速湿地消失

  根据现行的管理体制,全国海洋功能区划由国家海洋局制定,湿地保护与管理由国家林业局行使,由于部门分割且缺乏协调与协同机制。正在实施的《全国海洋功能区划(2011-2020年)》未将潮间带湿地保护纳入,如果这个规划得到落实,将会带来25万公顷的潮间带滩涂“合法”消失。调查显示:目前黄渤海沿岸11个填海工业园(辽宁、河北、天津、山东)按照《海洋功能区划》,属于可开发区域;而按照林业部门《湿地保护规划》则属于重要湿地,不得围填。目前,辽宁、山东等省划定的“渤海海洋生态红线”也未将大部分潮间带滩涂纳入保护范围,现实中的围填海工程基本上是从潮间带滩涂开始顺岸平推,逐步向海洋深处围填。

  2、潮间带滩涂生态服务功能重视不够,经济效益低,违法行为高发

  我国目前对潮间带滩涂利用主要有两种方式:一是围填,二是发展养殖业,目前的潮间带利用方式破坏滩涂资源,严重影响其生态服务功能。据统计,2011年,我国潮间带滩涂生产的水产品达800万吨,占全球总量近20%。而中国环境与发展国际合作委员会关于中国经济发展方式的绿色转型的2011年度报告指出,我国潮间带滩涂的开垦所造成的生态损失(包括水源净化、氧气补给和土壤形成等自然过程)高达1800多亿/每年。如果更多的潮间带湿地被不合理利用,生态损失还会加剧。

  一些地方的围填海控制性指标和海岸工业园区缺乏科学合理规划,大量围填潮间带滩涂未能获得预期经济效益。调查发现,多数填海而建的工业园均不景气,如曹妃甸工业区有一半停产或废弃,花园口经济区三分之二企业处于停产停建状态。且大多数沿海滩涂的工业园区都集中了石油化工等重工业、高能耗、高污染企业,如果不能严格控制污染,还可能对海洋安全造成威胁。

  《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第21条规定:“严格控制围填海工程。禁止在经济生物的自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地进行围填海活动。”但该规定基本上没有得到执行,违规填埋、未批先填、批小填大、化整为散违规申请填海指标等行为十分普遍,这与填海工程环境影响评价信息公开薄弱、环境影响评价缺失生物多样性的评价也有一定关系。

  3、对生物多样性的保护不够,海洋生物、候鸟数量急剧下降甚至灭绝,引发全球关注,影响中国形象

  潮间带滩涂为各种不同食性的鸟类提供了丰富的食物条件,是鸟类远距离迁徙通道上的重要迁途停歇和觅食地。渤海湾是“东亚-澳大利西亚”候鸟迁徙的咽喉要塞,每年利用渤海湾湿地停歇、繁殖和越冬的各种水鸟有150余种,数量以百万计,其中有20种鸻鹬鸟类的数量达到国际“重要意义”标准。由于渤海湾遭到大规模围填,给鸟类迁徙带来毁灭性灾难。世界自然保护联盟(IUCN)的调查报告惊呼“黄渤海沿海湿地观察到的水鸟种的数量每年下降5-9%,极度濒危的勺嘴鹬更是下降了26%,为地球上任何一个生态系统所罕见!”据调查,目前至少有33个候鸟种落入濒危、近危状态,令人担忧。鸟类生态状态引发全球关注,对中国负责任大国形象带来不利影响。

    二、关于加强潮间带滩涂和候鸟保护的建议

  目前,我国潮间带滩涂生态状况正在急剧恶化,生态平衡已被打破,部分区域已不可恢复,急需提高对潮间带湿地的生态服务功能的认识,加大保护力度。我国作为《湿地公约》和《生物多样性公约》的缔约国、《东亚-澳大利西亚候鸟迁徙伙伴》的成员国,也肩负着加强黄渤海潮间带滩涂保护和候鸟保护的不可推卸的国际责任。为此,提出如下建议:

  1、提高对潮间带生态服务功能的认识,重新评估潮间带滩涂生物多样性及生态经济学价值,建立海洋生态系统的开发利用与保护综合决策机制,修订《全国海洋功能区划(2011-2020年)》,将已经规划为可进行围填海尚未填埋的潮间带滩涂,列为禁止开发区。各省市的海洋功能区划也应尽快进行调整。

  2、建立潮间带滩涂保护和候鸟保护协同机制

  由国家林业局与国家海洋局联合划定全国海洋生态红线,修改渤海海洋生态红线,可参考世界自然保护联盟 (IUCN)对我国60块重要的潮间带滩涂的分析报告,再结合我国的调查实际,将需要保护的潮间带滩涂列入生态红线,进行永久保护。

  由环保部、国家海洋局共同修改完善《海洋工程环境影响评价技术导则》,按照《环境影响评价评价法》将海洋开发规划和项目进行环境影响评价,将生物多样性保护尤其是鸟类生存需求纳入评价范畴,把对鸟类及其栖息地的影响作为重要考量因素,建立相应的评价指标体系。

  3、加大执法力度,建立潮间带滩涂保护和候鸟保护的联合执法、联动执法机制,加强司法保护

  在新的《海洋功能区划》《海洋生态红线》出台之前冻结正在进行的填海的项目。遵守并履行2012世界自然保护大会决议“在彻底完成对‘东亚——澳大利西亚’一线生物多样性需求的评估之前,停止批准在该地点对潮间带滩涂进行填海作业的行为。不论其目前处于何种保护状态”的承诺,暂停批准潮间带滩涂的填海项目。

  加大涉及潮间带滩涂开发规划和建设项目的信息公开和严格执法力度,鼓励公众参与,鼓励环境公益诉讼,加强潮间带滩涂和候鸟的司法保护力度。

  国家海洋局和各省市政府加强填海项目调查,一旦发现违法,及时处罚,恢复滩涂。将潮间带滩涂保护纳入政府生态考核和向地方人大报告工作的内容,明确主体责任,实行严格问责。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎

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