周学东代表：尽快出台《非存款类放贷组织条例》规范民间金融

　　【财新网】（记者 张宇哲）近年民间金融蓬勃发展，风险案件此起彼伏。全国人大代表、人民银行南京分行行长周学东在两会期间指交了“尽快出台《非存款类放贷组织条例》规范民间金融”的议案。

　　周学东在议案中表示，以小额贷款公司、财富管理公司、投资咨询公司代表的非存款类放贷组织数量日益庞大，这些放贷组织已经成为民间金融的主力，也是民间借贷阳光化的最佳实现方式。但目前中国对其经营发展缺乏相关法规引导、规制，机构属性、准入与退出、业务经营规则、监督管理机制、消费者保护等内容都有待明确，各地方政府的监管又难以深入、全面，为有效防范非存款类放贷组织可能导致的社会风险，建议尽快出台《非存款类放贷组织条例》，强化非存款类放贷组织管理，包括对经营性放贷业务进行特许管理、明确非存款类放贷组织的金融机构属性等。

　　周学东认为，非存款类放贷组织实际经营的是资金业务，应参考国外经验，把依法取得许可的非存款类放贷组织定性为金融机构，加强规范。

　　问题重重

　　周学东指出，目前非存款类放贷组织主要存在以下几类问题：

　　一是贷款投向不合理，大额化倾向突出。小额贷款公司、农民资金互助社、财富管理公司、投资咨询公司等非存款类放贷组织为降低贷款成本，大多趋向发放单笔大额贷款，部分资金投向国家限制、禁止的行业或钢贸、光伏、房地产等高风险行业，不仅偏离了支持小微、三农的经营宗旨，也不符合“小额”、“分散”的风控理念。

　　二是内部风险控制不到位。如一些小额贷款公司内部治理机制不健全，贷款发放仅由负责人一人审批。部分农民资金互助合作社合规操作意识淡薄，巨额资金通过社内理事长或会计人员等个人银行账户操作，风险隐患较大。

　　三是违规经营现象严重。部分农民资金互助合作社并未恪守社员制，而是公开招揽、吸收公众存款。部分担保公司、财富管理公司、投资咨询公司违法高息吸收公众存款后高利放贷。部分小额贷款公司存在股东关联贷款、冒名贷款、浮利分费等问题，其中尤以违规收取手续费、变相提高贷款实际利率的现象最为严重，如除收取贷款利息之外，还按月以基准利率的3-4倍收取“管理费与手续费”等费用。

　　四是劣币驱除良币，加速正规金融机构退出。部分非存款类放贷组织，以远高于农商行、农信社的利率违规向社会公众吸收存款，导致遵守国家存款利率上限管理政策的正规金融机构吸收个人存款难度加大，部分农村地区甚至出现了正规金融机构加速退出、非正规金融组织高利贷现象加剧的迹象。

　　五是恶化金融生态环境，加大正规金融机构风险。以2014年3月射阳农村商业银行挤兑事件为例，射阳当地非存款类放贷组织普遍缺乏专业性监管，担保公司、投资咨询公司、财富管理公司、农民资金互助社等机构，经营手法上多以高利诱惑，变相吸收公众存款，涉及非法集资、金融诈骗，恶化了金融生态环境。由于缺乏监管、违规经营，当地相继爆发了多起风险事件，老百姓的“存款”、“理财金”损失后得不到偿付，对金融机构失去了信心，导致“银行将要倒闭”的谣言以讹传讹、快速扩散，最终引发挤兑事件。

　　六是互联网金融模式降低监管有效性，产生新风险。随着互联网金融的兴起，出现了利用网络突破地域限制发放贷款的小额贷款公司、为P2P网络借贷平台担保变相突破杠杆率限制的小额贷款公司与担保公司、以P2P网络借贷平台融入资金的非存款类放贷组织。这些互联网金融模式不仅对现有监管的有效性提出挑战，同时可能产生新的风险。如利用网络跨地区发放贷款，将导致小额贷款公司的业务发生地和机构所在地监管机构均无法有效监管，贷前审查和贷后管理也面临困难；P2P网络借贷平台本身发生风险，为其担保增信的小额贷款公司、担保公司将面临巨大偿债压力。

　　加强监管

　　周学东建议从以下几方面加强监管：在监督管理机制方面，明确中央层面由人民银行和银监会负责监管指导，地方政府根据统一规则实施日常监管，并承担风险处置责任。同时，可以参考美国州银行监管协会（CSBS）的设计，由人民银行会同银监会指导地方政府监管部门成立并加入非存款类放贷组织监管协会，推动监管合作和标准统一。未来可由监管协会牵头多省监管部门，对互联网金融业务模式的跨省经营等问题，集中审批，降低行政相对人成本，提高行政审批效率。

　　在业务经营规则方面，他建议允许非存款类放贷组织省内跨区域经营。根据现有规定，小额贷款公司等持牌的非存款类放贷组织只能在县域或一定区域内经营。未来非存款类放贷组织的许可机关是省级人民政府，省内的准入、监管等标准应当是一致的，不存在监管套利的可能。从鼓励竞争，提高金融服务的质量和可获得性的角度出发，应当允许并鼓励有实力的非存款类放贷组织在省内跨区域经营。

　　另外，存款类放贷组织违规经营乱象，一方面是监管不到位的结果，另一方面也是由于非存款类放贷组织普遍面临合法渠道融资难问题。比如小贷公司最多可以从两家银行融入资金，融入资金不得超过资本金的二分之一。周学东认为应拓宽其融资渠道，提高融资杠杆率，严禁吸收公众存款

　　在消费者保护方面，应强化信息披露，完善债务催收，保护消费者权益。由于非存款类放贷组织不吸收公众存款，对其监管重点应当放在行为监管和消费者保护上。后者重点在于信息披露，保障金融消费者知情权和选择权。