全国工商联建议制定《宪法监督法》

　　【财新网】（记者 欧阳艳琴）“民营企业面临的许多问题究其实质都是现行立法中存在的问题，但这些违反上位法、甚至是违反宪法规定或宪法精神的立法得不到有效的纠正。”今年全国“两会”期间，全国工商联提交了一份《关于制定<宪法监督法>推进宪法实施的提案》，建议全国人大制定《宪法监督法》，明确宪法监督的具体法律程序和违宪应当承担的责任。这被认为是今年两会目前最重头的提案议案。

　　全国工商联称，以上结论来自于2014年对全国民营企业法律服务工作的调研。提案举例说，《刑法》关于国有企业与民营企业相关犯罪的区别规定，即与宪法发展社会主义市场经济、保护非公有制经济、保护公民私有财产的精神不尽符合；社会保险相关规定设置高达40%以上的社保费率，与宪法关于“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定精神也有所抵触。

　　全国工商联提案认为：“这些问题的存在，不仅破坏了法律体系的统一性，更影响着立法的顺利实施，更为严重的是，形成了宪法高高在上、无法落地、徒有其名的尴尬状况。”造成宪法实施方面问题的原因是多方面的，从制度角度分析，主要在于宪法监督的具体法律程序还不完善。

　　虽然现行立法依据确立了宪法监督的基本框架，如《宪法》规定了全国人大及其常委会行使宪法监督，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议的职权，《立法法》规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的改变或撤销，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪违法审查的基本提起程序和处理程序。但全国工商联认为，仅是这几个条文是“远远不够的”，应该通过法律的规定，明确最高权力机关进行宪法监督的具体法律程序，包括宪法监督的原则、范围、机构、提起、受理、后果等等。

　　全国工商联认为，宪法监督的对象包括立法和行为违宪，前者即法律、行政法规、地方性法规、规章等规定的内容与宪法规定或精神相抵触，后者即国家机构违反宪法规定的行为。根据这两种违宪类型明确违宪责任，如立法违宪的违宪责任可以有宣布无效、责令修改等，国家机构行为违宪的违宪责任可以有宣布某项活动无效、责令改正、免去相关人员职务等。

　　此外，全国工商联提到，宪法规定及其精神在下位法中没有具体的规定，但现实中出现了需要解决的问题，也应诉诸宪法。

　　对理论界和实务界长期关注的宪法监督机构，全国工商联认为，是由现存的全国人大专门委员会承担，还是另外在全国人大之下设立宪法监督委员会，应当加以充分论证。

　　“只有通过专门的法律对这些内容予以明确，才能真正从制度上为宪法实施提供保障，推动宪法真正发挥应有的作用。”因此，全国工商联建议全国人大制定《宪法监督法》，落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，推动宪法实施。

　　监督法“瘦身”

　　事实上，现行《监督法》对法规备案审查有所涉及，但未提及宪法监督。

　　全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清从上世纪八十年代开始研究宪法监督，1992年发表《关于宪法监督的几个有争议的问题》，主张在全国人大增设熟谙宪法和法律的宪法监督委员会，从审查规范性文件和受理宪法控告两方面实施宪法监督。

　　第七、八、九届全国人大期间，程湘清两次参与《监督法》起草，草案都包含了宪法监督和违宪审查。1990年，他参与起草的第一个《监督法》草案在征求各方意见时得到很多称赞。当年9月11日和12日，首都法学和政治学界专家座谈会上，与会者包括江平、龚祥瑞等著名法学家对草案给予了相当高的评价。

　　接受财新记者采访时，程湘清说，监督宪法是全国人大及其常委会的独特职能，违宪审查是监督的重要方式。

　　不过，1990年的《监督法》起草工作在当年11月暂停，理由是起草条件不成熟，程湘清此后参与起草的《监督法》草案经历了大致相似的命运。

　　现行《监督法》最终在2006年第十届全国人大常委会期间审议通过，但程湘清表示，其中对宪法监督、违宪审查只字未提，江平也称《监督法》“瘦身”了。

　　审查待加强

　　与宪法监督密切相关的另一部法律是《立法法》。在实施14年后，《立法法》去年首度面临修改，两次提请全国人大常委会审查。《立法法》修正案审议工作也纳入了此次全国两会议程，或将得以通过。

　　2014年10月召开的中共十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，其决议中提包括了“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”的重要内容，提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。

　　随之，2014年12月全国人大常委会第二次审议的《立法法》草稿，也对法规备案审查机制作出了修改，第五章“适用与备案”章目增加“审查”一词，增加了有关专委会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性进行主动审查的规定，增加了全国人大常委会可以向提出审查建议的有关组织和公民个人反馈审查、研究意见并向社会公开的规定，增加了全国人大常委会工作机关为审查主体，以及审查终止的规定。

　　程湘清据此认为：“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，包括健全宪法解释程序机制，将会逐步提上日程。”

　　《立法法》修订中，草案提出的规范性文件主动审查和公开反馈机制受到广泛关注。自上世纪80年代全国人大常委会对报备的地方性法规进行审查以来，地方性法规呈几何级增长，主动审查的方式一度面临困难，1982年至2000年，没有一件地方性法规被公开撤销，“不告不理”的被动审查机制在2000年出台的《立法法》中应运而生。

　　现行《立法法》设置了国家机关、企事业单位、民间团体或公民个人向全国人大常委会提出审查要求或建议的程序。2003年“孙志刚案”后，公民提出了收容遣送制度的审查建议，学界普遍认为审查机制激活的时机已到。2004年，全国人大常委会法工委增设法规备案审查室，2005年，全国人大常委会先后出台《法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》，修订法规备案审查的工作程序，并制定了司法解释备案审查的工作程序。

　　但公开信息显示，《立法法》实施的起初三年，没有一件备案的法规正式进入全国人大专门委员会的审查程序，全国人大常委会只收到过企事业单位和个人提出的审查建议，没有收到五大国家机关的审查要求，也没有再主动过问备案法规同宪法和法律相抵触、不一致的情况，没有公开撤销过一件同宪法或法律相抵触的行政法规、地方性法规。

　　《立法法》实施14年里，全国人大常委会仅在2009年工作报告中，公布了一次受理公民、组织审查建议的数据，即2008年共受理审查建议86件。另据相关人士统计，2008年到2012年公民审查建议共335件，但多是“泥牛入海无消息”。

　　2009年后，全国人大常委会重又开始在一定范围内主动审查，2009年督促“两高”对2005年以前制定的司法解释进行集中清理，2013年审查行政法规19件，司法解释32件。但即便如此，全国人大常委会并未公布具体审查情况。

　　学术界和全国人大内部对法规审查有过诸多研究，也提出过诸多建议。原浙江大学、现清华大学法学院教授林来梵，2009年主编出版了《宪法审查的原理与技术》，详细讨论了审查的要件、程序、基准、方法、判断等技术问题。

　　“宪法实施很重要，违宪审查很重要。”他对财新记者说，“现行制度资源激活之后，公民会有很多违宪审查的需求，甚至可能审查建议‘泛滥’，那时就需要考虑审查门槛等技术问题。”

　　林来梵认为，转型时期社会矛盾很多，一些矛盾本身就是法规违宪侵害公民权利所致。如果有相应的公开反馈机制，公民审查建议件数应该是飞跃式猛涨，远不止现在每年80多件，而应该是成千上万件，甚至可能超十万件。但现在，林来梵说，全国人大常委会可能还没有考虑宪法审查的技术。

　　接受财新记者采访的多位学者认为，审查机制的激活，有赖于权力机关真正履行其本身的监督职能。