柯炳生委员：用土地补贴取代现有的农业补贴

　　政协委员柯炳生（中国农业大学校长）提案

　　我国从2003年开始，建立了农产品四项补贴和支持价格的政策体系。这一政策体系在前些年中，较好地保护了农民的利益，调动了农民的生产积极性，对我国粮食生产获得十一连增发挥了重要保障作用。但是随着外出务工收入的不断增加（2014年平均每月2864元），补贴对调动农民积极性的作用显著减弱；与此同时，我国主要农产品的价格，已经全面显著高于进口产品的价格。据有关资料，2014年11月底，进口农产品每吨完税后的价格与国内产品价格的比较是：大米低1200元，小麦低600元，玉米低800元，大豆低800元，棉花低1000元，油菜籽低700元，食糖低400元，等等。进口产品价格低的直接后果是大量进口，同时国内产品出现卖难，国家库存大幅度增加，达到了历史最高水平。这进而导致国家库存补贴大幅度增加，不堪重负。与此同时，还引发了主要出口国对于我国补贴水平是否超出了世界贸易组织许可范围的质疑。

　　为应对这种情况，2014年，又开始对新疆的棉花和东北的大豆试行了目标价格补贴政策（即所谓的反周期补贴政策）。这项政策是学习美国的做法，出发点是好的，但是，实际效果非常不理想：国家财政补贴代价巨大，而解决问题效果并不明显。其主要原因是政策的设计不符合我国实际。目标价格补贴的原理是：确定一个目标价格，当市场价格低于目标价格时，按照目标价格与实际市场价格之差进行补贴。每个农民实际享受到的补贴额为价格差与出售产品数量的乘积。目标价格是政府事先确定的，很清楚。但是，市场价格如何界定，并不容易，不同时间，不同地点，同一产品的价格会有很大差异。如何准确统计每个农民出售的产品数量，更是极为困难的事。于是，找了个替代办法，即按照种植面积进行推算。但是，种植面积的统计，也仍然很不容易。2014年在新疆试行棉花目标价格补贴，据报道，新疆的农业、国土、统计等部门为进行棉花种植面积统计核实工作，共抽调了区、地、县、乡、村五级干部及村民代表2.53万人，经过了4个月的统计核查才完成的。农民每年的种植面积并不是确定的，是否每年都要如此统计一次？能否也按照这样的统计办法，去统计其他产品？并且如此统计到的数字，到底有多大的准确性和可靠性（根据上述调查，新疆棉花面积比2013年据增加了79%）？这样的补贴政策，在棉花上都难以为继，更别说推广到其他产品和其他地区了。例如，河南省有2000多万农户，平均每个农户全年种植面积10亩左右，通常每个农户都种植玉米、小麦、棉花、蔬菜等。如何每年都准确统计这些农户的作物面积数量，是一项根本无法做到的工作。

　　我国的“四项补贴”，即粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴，已经从2004年145亿元增加到2013年1700亿元。如果再加上新试行的对棉花和大豆的补贴，2014年的总补贴将超过2000亿元。此外，在支持价格补贴方面，国家还需要对收储部门支付数百亿元的补贴。本来试图通过目标价格来摆脱困境，但实际上适得其反，不仅无助于解决现存问题，并且引发了更多新问题和更大的财政窟窿，并且是不可控的。市场价格信号更加混乱，农民无所适从。

　　要从根本上化解目前的困境，关键是要按照三中全会的改革要求，“使市场在资源配置中起决定性作用”，“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”。这就是桥归桥，路归路，让补贴与价格分离。具体建议是：保留农机具购置补贴，而将所有的其他补贴归并到一起，建立土地面积补贴，即每个农户获得的补贴，只与土地承包经营的面积挂钩，而与种植的产品和价格无关。这样的补贴政策，对农民提供了收入支持，不扭曲市场，符合世贸组织规则，并且操作极为简单易行。目前正在进行的土地确权登记，提供了明确的固定的土地面积计算基础。只要每个农户建立一个银行账户，并捆绑上其承包经营土地面积，中央财政就可以通过银行直接将补贴发给每个农户。按照目前的补贴总额，全国平均每亩土地补贴额为100元左右。这样的补贴，从农民收入的角度，效率最高，因为，没有任何中间损耗，不会跑冒滴漏，也不需要别的操作成本。国家将来如果想增加对农民的补贴，只需要调整单位面积补贴额即可。如果国家出于某种原因，需要重点支持某个地区如新疆的农民，则可以只提高新疆的单位面积补贴额度。

　　实行土地补贴政策，可以实现三重目标：一是补贴效率高，国家从财政支出直接转变为农民收入，不发生任何中间损失，操作极为简便；二是降低生产成本（土地成本），促进农业生产的整体发展；三是更好地让市场机制发挥作用，实现农业生产的比较优势，包括地区比较优势和国际比较优势，从而实现土地利用的最佳效果。

　　实行土地补贴，可以降低农业生产成本。无论是将补贴发给确权承包的农户还是发给土地流转后租地经营的生产者，效果都是一样的。假设土地补贴为每亩100元，如果将补贴发给有承包权的农户，则土地租金就可以相应地减少100元；如果发给租用土地的生产经营者，则土地租金会相应地增加100元。这是一个非常简单的道理，不需要决策者去操心。

　　实行土地补贴，可以更科学合理地调整农产品贸易结构。我国的土地面积紧缺，合理的农产品贸易结构是进口土地密集型产品，也就是亩产水平低的产品，例如大豆、油菜籽、棉花等。进口这些产品，可以节省出更多的耕地，去生产其他高亩产或高附加值的产品，例如玉米、蔬菜和水果等，以减少这些产品的进口或者增加这些产品的出口。在市场机制的作用下，这样的贸易结构会自动形成。实行目标价格补贴、支持价格等措施，实际上是通过行政手段，改变价格关系，使得资源的配置不合理。这样的政策，实际上就是计划经济的翻版表现，是无法实现资源的合理配置的。用土地补贴来取得现有的各种扭曲市场的补贴，就能够更好地发挥市场配置土地资源的作用，最大限度地利用好有限的农业土地。