【财新网】（记者 周天）12月20日上午，在第五届财新峰会 “朝向2020”主题论坛上，国务院发展研究中心副主任张军扩认为，国有企业难以建立真正有效的现代企业制度，最重要的根源就是一股独大的股权制度。因此，他还建议可以用行政划拨的方式，将央企的国有股权分散划拨给多个“两类公司”，形成交叉持股的架构；也可将部分股权划拨给社保基金，引入其广泛参股。
张军扩认为，现阶段深化国资国企改革的顶层设计，关键是要解决好四个方面的问题：第一，要通过完善顶层的国有资本管理体制，强化国家所有权政策的制定和实施，促进国有资本更好地服务于国家战略目标。第二，是要通过构建有效的国有资本投资运营平台，真正实现从“管资产”向“管资本”的转变，促进国有资本的流动重组和布局调整，提高运行效率。第三，是要通过优化股权结构以完善现代企业制度。第四，是进行国资国企的用人制度改革。
张军扩介绍，现行国有资本的管理机制，是2003年随着国务院国资委的成立而形成的。但现状存在两个突出的问题：第一，是没有形成与国有资本功能定位相适应的资本布局优化调整机制。
“国有资本是全民财富，理应服务于全民的利益和国家的战略目标。但过去的体制却缺乏这方面的机制设计，从而在一定程度上，导致了国有资本管理上，简单强调做大做强、自我循环，而服务于国家战略的目标，则显得相对不足”。
第二个问题，则是现在对国企实施行政化的管理，管人、管事、管资产相结合，导致企业活力不足，难以适应国内外市场形势快速变化，对企业快速决策的需求。
针对上述两个问题，张军扩建议，应在现有的国资委之上，成立一个由国务院领导挂帅、相关领域专家组成的国家国有资产管理委员会。同时，将现在的国资委、社保基金理事会等，改为新成立的国有资产管理委员会的办公室或办事机构，向委员会负责。而委员会的首要职责，就是制定国家出资政策或所有权政策，并根据一定时期的国民经济发展整体需要，确定国有资本需要发挥作用的重点领域、需要国家出资的数量、时期以及发挥作用的方式和途径等。
其次，则是要制定国有资本经营收益的管理政策，要从国家发展的大局出发，综合平衡与公共财政预算方面的关系。此外，国有资产管理委员会还要行使国有资本出资人的功能，对国家出资的机构，包括“两类公司”、社保基金以及个别需要国家直接管理的企业，针对它们执行委员会决策的情况进行监管。
张军扩称，特别需要强调的是，在设立国有资本管理委员会之后，其对下的管理职能，应该严格限定在“出资人”的职能，不能超越直接出资企业的董事会的范围。“以前国资委承担的公共管理职能、党群工作职能、企业内部具体的审批职能等等，都要逐步地加以清理，或者是剥离。”
从“管资产”向“管资本”转变
在检讨国有资本发挥作用现况的当前弊端和局限性时，张军扩直陈，“绝大多数领域，包括完全竞争领域，都用不着国家直接进场。通过资本投入运作，就可以更好地发挥国有资本的功能和作用。”
张军扩强调，要实现从“管资产”向“管资本”的转变，促进国有资本布局的动态优化和调整，就需要搭建国有资本投资的平台。“关键是按照十八届三中全会的思路，成立‘两类公司’，即国有资本投资公司和国有资本运营公司。”
张军扩解释，前者的主要涵盖范围，在于关系国民经济命脉的主要行业和关键领域的资产或股权；而后者，则主要涵盖那些处于竞争领域、以盈利为目的的资产或股权。这两类公司，分别作为上述国家出资企业的出资人，负责国有资本的投资运营。前者主要关注政策目标，而后者只关注收益目标。除少数关系国民经济命脉的企业要纳入国有资产管理公司管理之外，其余企业，全都应该纳入以追求收益性目标为主的国有资本运营公司和社会保障基金加以管理。
张军扩还认为，从多年实践来看，国有企业难以建立真正有效的现代企业制度，最重要的症结，就是一股独大的股权制度。“实现多元股权持股，也能在很大程度上改善公司治理，下一步的改革，应当把推进股权多元化，作为完善现代企业制度的一项重要举措”。
张军扩说，目前国务院国资委管理的113家企业当中，还有75家仍然是全民企业。这些企业就可以透过行政划拨的方式，将其国有股权分散划拨给多个“两类公司”，形成“两类公司”交叉持股的架构；也可将部分股权划拨给社保基金，引入其广泛参股，还可在部分竞争性行业，引入战略投资机构等。
关于推进国资、国企用人制度改革的问题，张军扩表示，对高层管理者的任命，是全民企业管理制度改革的核心。国有资本管理体制在“两类公司”之下的部分，基本上都应该按公司法，实行完全的市场化用人管理制度。而在政府与市场的界面上，在“两类公司”以及个别特殊的、需要国家直接管理的企业之间，可能还需要实行“双轨制”的选人用人及激励机制。
简言之，“双轨制”就是对“两类公司”的董事、监事，由履行出资人职能的机构选聘任命，依照公务员体制管理；而对“两类公司”的经理层，以及其他层级的管理者，则实行市场化的选聘与管理机制。“如果按照公务员管理，就应该确定一定的行政级别，给予一定的补贴；而按照市场化聘任的职业董事和职业经理人，则应实行市场化的待遇，由董事会参照市场水平，确定薪酬方案和待遇标准。”█
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