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阚珂委员:《慈善法》让“罗尔事件”重重拿起,轻轻放下

2017年03月15日 13:38 来源于 财新网
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全国政协委员、全国人大常委会法工委原副主任阚珂认为,立法不是拍脑袋,而是要寻求意见的最大公约数
资料图:阚珂

  【财新网】(记者 萧辉 实习记者 靳海莲)“人大制度研究专家”“人大工作活字典”,全国人大常委会法工委原副主任阚珂,在全国人大工作30载,至今共参加了30次全国人大会议工作、174次全国人大常委会会议工作,他对以上两个头衔当仁不让。他的另一个身份,则是第十二届全国政协委员。这样一种“跨界”的经历,在出席全国两会的代表委员中并不多见。

  2017年全国两会落幕之际,阚珂接受了财新记者专访,详述《慈善法》立法的博弈、对《民法总则》立法的观察以及多年参与立法工作的感悟。

  《慈善法》是阚珂职业生涯中参与制定的最后一部法律,他认为这部法律比较完善的,“10到15年不需要修改”。《慈善法》为妥善解决轰动一时的深圳“罗尔事件”提供了依据,使得这一事件“重重拿起,轻轻放下”。对于《民法总则》的种种争议,阚珂认为立法就是要取得各方面意见的最大公约数。谈到立法工作心得,他说,一是要通过调研把法律所要调整的社会关系研究清楚,二是要在文字上推敲琢磨,表达必须严谨。

  《慈善法》10到15年不需要修改

  财新记者:《慈善法》是2016年3月十二届全国人大四次会议上通过的,也是你参与制定的最后一部法律。现在回过头来看,这部法律制定中有一些争议。比如慈善组织年度管理费的比例,一开始定的是15%,最终修改为10%。这个修改是怎么敲定的?

  阚珂:2016年全国人大会议期间,提请代表们审议的《慈善法》草案规定:慈善组织中具有公开募捐资格的基金会的“年度管理费用不得超过当年总支出的15%”。原来国务院的《基金会管理条例》规定的是10%,但社会上对10%这个比例一直有不同意见。

  在2016年全国人代会召开前,春节一过,我们法工委的主任和我就分别带队到北京、天津就这个问题作专题调研,了解到比较大的公募基金会,每年募得的善款比较多,年度管理费用占总支出的10%没什么问题,但每年募款少的小的公墓基金会要符合10%这个比例就有一定的困难。于是提交大会的草案将10%修改为15%。但草案发给代表们审议后,许多代表特别是一些企业家代表提出意见,他们认为:“年度管理费用占15%这个比例大了,善款主要是用于做慈善的。”经过法案组反复研究、法律委员会统一审议、主席团常务主席会议讨论,并经主席团全体会议审议表决通过,将这个比例修改为10%,提交给全体代表审议,最后表决通过这部法律。表决时,实到代表2859人,2636人赞成,赞成率达到92.2%,这表明绝大多数全国人大代表对《慈善法》是满意的。

  进入全国人大立法程序的法案,最后怎样规定,全国人大代表说了算,他们是代表人民行使最高国家权力、制定法律,全国人大代表的意见是修改草案的依据。

  在这里我还想指出的是,《慈善法》在规定这个10%比例的同时,还开有“天窗”,规定:“特殊情况下,年度管理费用难以符合前述规定的,应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况”。也就是可以超过10%的规定,但要履行报告和公开的义务。

  财新记者:回忆去年审议《慈善法》草案的过程,有什么令你印象深刻的事情或观点吗?你觉得代表、社会公众和业界对慈善的认识存在差距吗?

  阚珂:去年在审议《慈善法》草案时,还有一个争论是关于烟草企业捐赠问题。草案规定:“任何组织和个人不得利用慈善捐赠,以任何方式宣传烟草制品及其生产者、销售者以及法律禁止宣传的其他产品和事项。”在大会审议的时候,一些烟草企业的代表不赞成这一规定。有的说,“我们为国家税收作了那么大贡献,还把我们当坏人来看待。”

  后来大会秘书处法案组仔细研究了世卫组织《烟草控制框架公约》,并根据代表的意见作了相应修改。通过的法律规定:烟草企业可以捐赠,但不得违反法律规定宣传烟草制品。

  这说明代表、社会公众和业界对慈善有关问题存在认识上的差距,这很正常。不可能所有的问题大家的意见都一致。立法,就是要反复调研,寻求最大公约数。

  还有一处修改我提一下。因为“郭美美事件”给红十字会声誉带来的很坏影响,在制定《慈善法》过程中,我们曾经有个方案,就是打算规定慈善组织不能办企业。但是有的意见提出,慈善组织募集来的财产有个保值增值问题。后来就改成允许慈善组织去投资,但是慈善组织的所有人员都不可以在投资的企业中兼职,不可领薪。

  财新记者:《慈善法》的制定是为了解决当下慈善行业面临的问题。未来这部法律的修改,你预判何时会启动?

  阚珂:立法是非常严肃的。立法的一个原则是,已经研究清楚的、能规定的都作规定,不会留几个问题不作规定。我个人认为,慈善法是一部比较完善的法律,在10到15年内不需要修改。有人说,有的问题你们立法时没有想到。我说,怎么会呢,所有你能想到的问题,我们都想过了;你没有想的问题,我们也想到了,就是要确保这部法律行得通、真管用,能解决实际问题,并保持一定时期的稳定。

  慈善立法的一个考虑是,让想做善事的人更方便。比如,感动中国2015年度人物评选活动中,有一位获奖者叫莫振高,是广西都安高中的校长。都安是全国贫困县,这个大山里的瑶乡有很多因贫困上不起学的孩子。莫校长用自己微薄的工资资助了近300名学生,圆了他们的大学梦。然而,自己的工资毕竟只是杯水车薪。莫校长于是利用休息时间,到全国各地的机关、企事业单位做演讲、做动员,呼吁人们帮助更多的瑶乡儿女走出大山。莫振高一共筹集了3000多万元善款,让1.8万多名贫困学生圆了大学梦。2015年3月9日,莫振高突发心脏病去世。

  在制定《慈善法》过程中,我们对这个例子做了专门研究。莫校长帮助了那么多孩子,是善事是好事,要充分肯定。这里提出了一个问题:他的行为是个人求助吗?他不是为自己,不是个人求助,而是属于公开募捐行为。但是,他本人、他所在的学校不是慈善组织,没有公开募捐资格,《慈善法》实施后,这样的事情还能不能做?这就是《慈善法》第26条回答的问题,可以合作开展募捐活动。

  财新记者:《慈善法》自去年9月1日实施以来,已经有半年多时间了。你觉得落地效果怎样?

  阚珂:据我的观察,《慈善法》实施的初步效果是不错的。首先,《慈善法》出台后,民政部作为法律实施的主管部门很重视,把学习、贯彻、实施《慈善法》当做去年民政系统最重要的工作。去年4月,民政部在江苏南通举办了一个学习贯彻《慈善法》的会议,邀请我去讲课,各省级民政厅的厅长都来了。民政部的同志告诉我,这是民政系统近年来召开的规格最高、参加人数最多的一次会议。民政部门积极学法懂法,再狠抓贯彻落实,效果不错。当然,在具体实施过程中,与《慈善法》配套的行政法规的修改工作进展还不快,国务院三个有关的条例还没有修改出来,希望能把这三个条例尽快修改出来。

  财新记者:你怎么看待去年闹得沸沸扬扬的“罗尔事件”?

  阚珂:罗尔的行为是属于个人求助行为,个人求助是公民的一项正当权利,但个人求助不是慈善,《慈善法》不调整这种行为。

  罗尔事件值得我们注意的有两点。一是对于求助者来说,事先要有充分的思想准备,人们都非常关注社会公共资金的使用,只有到生活过不下去的情况才去求助。要不然捐赠者、媒体会天天来敲你门,天天问你钱用到哪去了,让你不胜其烦。二是对于捐助者来说,捐助前要慎重考虑,不要把钱轻易捐给个人。

  罗尔事件发生在《慈善法》实施后。在这之前,民政部门介入这类事情于法无据。有了《慈善法》,民政部门可以有所作为了。法律第101条规定,不具有公开募捐资格的组织或者个人开展公开募捐,要罚款2万至20万元。依据《慈善法》,深圳市民政局介入,使事情得到了比较好的解决。

  正是因为有了《慈善法》,罗尔事件才能“重重拿起,轻轻放下”,处理得比较好。而2015年南京出现的类似事件,患病女童柯蕾家属收到善款600多万元,遭到网友质疑。最后柯蕾父母带她远赴美国治病,至今还没有一个说法。这与当时缺少相应的法律规范不无关系。

  财新记者:社会各界对公益慈善活动的积极性越来越高。如何才能让慈善事业发展得更好,让善款都用到该用的地方?

  阚珂:《慈善法》有两个引导:第一个是引导慈善活动通过慈善组织来做;第二是引导慈善组织要把更多精力用在扶贫济困、雪中送炭上。作为《慈善法》立法的参与者,我会带头按《慈善法》办事,如果捐款就捐给慈善组织,通过慈善组织帮助解决个人的困难。在公信力方面,人性是有缺陷的,而慈善组织要依法接受监督,它的活动更规范。

  立法不是拍脑袋,要寻求最大公约数

  财新记者:去年两会立法热点是制定《慈善法》,今年两会立法热点是制定《民法总则》。从审议情况看,限制民事行为能力人的年龄下限争议很大。从一开始规定的六岁,到最后提高到八岁。你怎么看这个问题?

  阚珂:去年2月,我卸任法工委的职务,没有参与《民法总则》的具体立法工作。根据我对立法工作的了解,无论是六岁还是八岁,肯定都经过立法工作者、常委会组成人员和代表们充分讨论研究。从一开始草案中的六岁提高到八岁,是一些常委会组成人员和代表提出的意见,在代表大会上,代表是立法的主体,必须尊重代表的意见。

  就我个人对这个事情的观察,把限制民事行为能力的年龄下调,有利于保护儿童的民事权益。原来的《民法通则》制定于1986年,至今已31年,经济社会状况发生了巨大变大,儿童们的素质、心智发展很快,现在他们比起过去懂得的多,从我亲属四岁的孩子看,iPad一些简单的功能就会用。现在八岁小孩能办不少事情。因此下调限制民事行为能力年龄是时代变化使然。

  说到限制民事行为能力年龄,我还想到多年前的一件趣事。当时我与一位法工委的副主任外出调研,遇到几个大约四五岁的小男孩,追着我们要把小鹅卵石卖给我们。那位副主任是民法专家,他说:“千万不要碰他,他是无民事行为能力的人,你给他钱买了石头,也可能遇到麻烦,他可以反悔,但不给你退钱,还可能说卖便宜了,要你再付钱,你说不清楚。”

  财新记者:两会期间,经过审议,《民法总则》草案又改了100多处,其中有实质性改动50多处。《民法总则》如此重要,但审议的时间非常有限,怎么保证立法质量?

  阚珂:这要从立法程序说起。虽然全国人大会期只有11天时间,但这次提请全国人大审议的《民法总则》草案已经比较成熟,此前经过全国人大常委会三次审议,每次审议都有300多人参加。而且人大的工作做得非常细致,在去年的6月、12月两次将草案发给代表征求意见,今年1月大会秘书处又组织代表研讨草案,这确保了他们有充分的时间调研、征求意见做好审议准备。草案每一次常委会审议后还都在网上公布征求了意见。所有立法都经过这样严谨的程序,体现科学立法、民主立法的原则。

  财新记者:现在立法的难度越来越大。《民法总则》已经问世了,但社会上对它有的具体条款还会有争议,而且这种争议可能一时还不会消除。立法活动中,怎样才能最大限度凝聚共识?

  阚珂:任何法律的制定,到最后还可能在有的问题上有不同意见。所有的人对所有问题意见都完全一致,也不太可能。立法,一个是要充分论证调研,不仅在城市调研,而且要到农村去,到老百姓那里去,多征求意见,最后取意见的最大公约数。多数人的意见一致,就作规定;有的问题若很复杂,不同意见一时还难以统一,可暂不规定。立法不是写文学作品,不是要求你用优美词句抒发感情,而是要求规定要符合实际,取得大多数代表同意,最终能立得住、行得通、真管用。

  财新记者:在你这些年的立法工作经历中,哪部法案让你印象最深刻?对于立法你有何感悟?

  阚珂:立法是非常严谨、非常严肃的事情,不是一拍脑袋就决定的,而是要经过反复的调研论证。2013年,我参与制定《特种设备安全法》的工作。特种设备是指锅炉、电梯这种容易发生危险的设备。我带队去工厂调研,发现锅炉的每一个零件谁焊接,都是要记录下来的,出了事是可以追查源头的。知道这些细节,我们对特种设备安全的重要性认识更加深刻,它涉及的是人命关天的事。

  2013年,《特种设备安全法》已经出台、还没实施的时候,行政部门来征求意见,提出修改有的行政审批的条款。因为2013年3月,十二届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革和职能转变的方案,其中一个方面的规定,就是减少、下放行政审批许可事项。对此,在制定《特种设备安全法》的过程中我们是清楚的。那么,特种设备的检验检测机构和检验检测人员要不要具备资格?我们反复研究,特种设备安全人命关天,不能简单地取消。对行政部门取消的意见我是不赞成的,我手写了三页纸理由,第一句话就是立法不能“人大朝令,行政部门夕改”,法律还没实施就要改,法律的严肃性在哪里?实施一段时间后,行政部门正式向人大常委会提出修改《特种设备安全法》、取消相关审批事项的规定,这次是人大常委会委员不同意修改,他们提出,人命头天,要慎重考虑。到现在相关的规定没有修改。

  我敢于坚持意见,不是我任性,而是我们对这个规定有充分的把握。我参与立法工作有两点很深的体会:第一,就是一定要把这部法律所要调整的社会关系弄清楚,力争把立法涉及的每一个具体问题弄懂弄透,这就要在实践中进行充分调查研究;第二,就是在文字表述上要严谨讲究逻辑,环环相扣,前后一致,精准表达意思。

  我是学政治学的,硕士研究生毕业后就到全国人大工作,30年没有挪动。我热爱我的工作,对法律有兴趣钻研,又正好有幸从事立法工作,专业和兴趣完全对口,我觉得我非常幸运。

责任编辑:王逸吟 | 版面编辑:张柘
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