【财新网】（记者 张宇哲）近年国内房地产和艺术品市场非常活跃，与传统金融渠道相比，利用这些特定市场隐匿、转移非法所得的新型犯罪手法更为隐蔽，其过程容易被伪装成合法交易，具有较大的洗钱和恐怖活动融资风险隐患。
对此，全国人大代表、中国人民银行营业管理部主任周学东在全国“两会”期间提出的议案建议，修改《中华人民共和国反洗钱法》，并尽快出台《特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》。
特定非金融机构，是指在中国境内设立的负有反洗钱和反恐怖融资义务的特定非金融行业单位，包括房地产销售机构、从事贵金属和珠宝交易的机构、拍卖企业、典当行、律师事务所、会计师事务所以及国务院反洗钱行政主管部门认定的其他机构。
2007年1月1日起实施的《反洗钱法》第三十五条，就要求制定特定非金融机构反洗钱监管管理的具体办法，但相关管理制度一直未能出台。
周学东指出，随着中国反洗钱工作的深入开展及国际反洗钱标准的不断完善，中国的《反洗钱法》部分条款滞后所引发的问题愈发突出，反洗钱工作开展面临制度障碍，影响了反洗钱监管效率。
特定非金融机构洗钱风险加大
中国自2006年加入世界反洗钱组织金融行动特别工作组（FATF， Financial Action Task Force）以来，在反洗钱和反恐怖融资方面，先后出台了《反洗钱法》和针对金融机构的一系列反洗钱规定，但针对特定非金融机构的反洗钱规范仍然缺失。
而在近年来查处的官员贪腐案中，不乏有人利用赃款购买大量房产，或者持有大量玉石、古玩字画等艺术品，通过在市场上高价出售给有权钱交易的商人将非法收入合法化。但是，目前中国并没有相关制度来明确规范房地产、贵金属、珠宝、艺术品等特定非金融行业落实反洗钱和反恐怖融资各项措施，也未对这些行业进行反洗钱和反恐怖融资监管，相关领域洗钱风险较大。
FATF于2002年、2012年先后发布了“反洗钱40项建议和反恐怖融资9项建议”和 “新40项建议”，均将打击洗钱和恐怖活动融资的覆盖范围扩大至房地产经销商和中介、贵金属和宝石经销商、律师、公证员以及独立法律专业人士和会计师，强调前述行业应像金融机构一样实施客户尽职调查、客户资料和交易记录保存、大额和可疑交易报告的反洗钱和反恐怖融资措施。
周学东建议，应参照国际通行标准，确立针对前述特定非金融机构的反洗钱和反恐怖融资管理措施，明确其建立反洗钱和反恐怖融资内控制度、客户身份尽职调查、客户资料和交易资料保存、大额和可疑交易报告等反洗钱和反恐怖融资义务，并相应规定其法律责任，督促特定非金融机构积极履行反洗钱和反恐怖融资职责。
“应从‘风险为本’的角度出发，根据不断出现的新型隐匿非法所得的类型和方法，逐步扩大中国反洗钱和反恐怖融资法律法规对特定非金融行业的覆盖面。”周学东称。
现行反洗钱问责及处罚力度不足
周学东认为，现行《反洗钱法》存在四个方面的不足：一是反洗钱定义过于宽泛，未与通行洗钱概念、国际反洗钱标准有效衔接，影响反洗钱工作整体有效性。
他举例称，中国《反洗钱法》第二条将洗钱定义为掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的行为。
前述定义中列举的洗钱上游犯罪范围，小于中国反洗钱刑事立法中的洗钱犯罪——中国反洗钱刑事立法中的洗钱犯罪，不仅包含《刑法》第191条规定的洗钱罪特别条款，还包含第312条、第349条等规定的洗钱犯罪一般条款，涵盖掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的各类行为。
无论从FATF新40条标准，还是从国际反洗钱先进国家刑事立法看，前述洗钱犯罪的定义也均较为宽泛，引发洗钱是否限于几类特定上游犯罪的争议，易造成反洗钱义务机构履职偏差，影响反洗钱的有效性。
近年，海外反洗钱标准不断升级，对反恐融资、反洗钱的监管加强，相关处罚更趋严厉。有多家国际背景的商业银行陆续被处罚，金额从数亿美元到几十亿美元不等，甚至上升到刑事诉讼。美国、英国、德国或韩国监管部门亦均对中资银行海外分行加大了监管力度，要求加强反洗钱合规。其中，前不久农行纽约分行是首次被罚款的案件，中行米兰分行则是首次有银行员工因洗钱罪入刑。
二是《反洗钱法》中，将人民银行与公安机关一并作为洗钱犯罪举报的受理机关。在周学东看来，此举并不适宜。
他分析称，洗钱犯罪较其他犯罪在表现形式上更为隐蔽，存在于经济、资金往来中，且隐匿于貌似合理合法的经济行为中，不在特定、专业的条件下难以发现并区分。根据《刑事诉讼法》的相关规定，认定、处理和打击洗钱犯罪属于公安机关职责。
“人民银行作为反洗钱行政主管部门，主要负责对金融机构等义务主体反洗钱监督管理，起到预防洗钱活动的作用，并不具备认定和处理洗钱犯罪的职责与条件。”周学东说。
三是《反洗钱法》未对内控制度有效执行的标准进行界定，也未设置问责机制。从国际上看，对违反“内控制度规定”的行为进行处罚，是美国等国际反洗钱先进国家的通行做法。
四是《反洗钱法》仅将罚款作为行政处罚措施，处罚措施单一、影响监管成效。周学东认为，应强化内控措施方面的处罚力度。
在银行业人士看来，金融机构特别是国有控股的金融机构，往往对处罚金额不敏感，而对“通报批评”更在意。周学东建议增设警告、给予通报批评的行政处罚措施。
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