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蔡继明代表:修改土地管理法 体现市场决定作用

2017年03月02日 22:55 来源于 财新网
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全国人大代表蔡继明认为,应修改《土地管理法》,使其体现国有土地与农村集体土地同地同权同价,对两种土地产权给予同等保护,允许农村集体土地使用权进入市场;同时,应扩大农村宅基地使用权流转范围,允许宅基地使用权向外流转

  【财新网】(记者 黄子懿)“今年我最重要的一个建议就是关于修改《土地管理法》的议案,就是要适应全国人大常委会准备要进行的这样一个修法的议程。”2017年“两会”,全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明准备了共八份议案和建议,四份与土地相关。

  这份《关于修改<中华人民共和国土地管理法>的议案》建议,修订《土地管理法》,使其体现国有土地与农村集体土地同地同权同价,对两种土地产权给予同等保护,允许农村集体土地使用权进入市场。

  “《土地管理法》在很大程度上还是体现了计划配置土地资源的特点,我想建议市场在土地资源的配置中应该起决定性作用。《土地管理法》的修改当中,应该把这一点体现出来。”蔡继明说。

  修订《土地管理法》

  《土地管理法》修订是十二届全国人大常委会纳入立法计划的项目。而2017年底,“三块地”(即集体经营性建设用地、宅基地、征地改革)三年试点即将到期,按试点方案,总结经验,适时修订相关法律是题中之义。这意味着,《土地管理法》的修订有望进入实质阶段。

  蔡继明认为,现行《土地管理法》存在诸多弊端,集中表现为:禁止集体土地入市损害农民利益;农村宅基地不能流转造成闲置;地方政府低价征地拿走增值收益,60%失地农民贫困化;廉价出让工业用地、划拨地方土地等造成土地浪费等等。

  为此,他认为,在这轮《土地管理法》的修订中应体现以下原则:国有土地与农村集体土地应同地同权同价;国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农村集体的土地并给予合理补偿;出于非公共利益的建设需要,可以使用农村集体土地;允许集体土地使用权进入市场。

  “农村集体土地入市,其实会涉及到《宪法》里边的一条规定,即城市的土地要归国家所有。”蔡继明建议,在《宪法》未修改前,对《土地管理法》采取折中或是过渡的方式。比如,在城中村、城市新拓展区等原有土地为集体土地的地区,城市原有的土地按照《宪法》归国家所有,从本法修订开始,新增加的建设用地可以采取集体所有制的形式。

  允许宅基地使用权向外流转

  除了修订《土地管理法》,蔡继明还建议,扩大农村宅基地使用权流转范围、扩大农村集体土地承包权流转范围、稳步推进农村集体产权制度改革。

  他透露,根据国土资源部最新数据,农村集体建设用地是城镇国有建设用地2倍以上,其中70%以上是宅基地。同时,全国总人口中,56.1%的人常住在城镇,只有43.9%的人常住在农村。

  “这说明农村集体建设用地,特别是宅基地的利用效率是极低的,随着大量农民进城务工落户,大量农村住宅和宅基地闲置,很多村成为空心村。”蔡继明表示,此前土改中仅涉及到经营性集体建设用地入市,其所占集体建设用地比重仅为10%,不足以构建统一的城乡建设用地市场,而如果允许农村宅基地使用权向外流转,至少三分之一闲置宅基地可通过抵押担保、出租转让等方式进入市场,使城镇建设用地增加70%以上。

  与宅基地使用权一样,当前农地承包权流转也被限制在集体经济成员范围内。蔡继明认为,这可能影响土地规模经营的实现。他表示,按照2015年的数据,中国耕地约为20亿亩,平均每户农户约8.7亩,大概相当于世界平均水平的1/6,美国的1/360,“可以说是全世界作为农业经营单位来说最小的单位了”。

  同时,到目前为止,中国2.3亿农户中仅约有6800万农户流转了农地,流转面积占全部承包土地的三分之一。“若全国农村达到每户100亩的规模经营水平,需要把现有90%农户的土地转移到10%的农户手里,这无疑是一个极其艰巨又必须完成的战略转移。”

  此外,针对刚刚全面启动的农村集体产权制度改革,蔡继明建议,重点应放在包括土地在内的资源性资产上。原因在于,土地资产(88.81万亿)占农村集体资产(127万亿)的近70%,且承载了很多经营性资产。

  他透露,根据他在基层调研的经验,很多农村已实行了土地股份合作制改革,将村民土地折算为股权,确权时确股不确地。比如,“在集体1000亩里边,如果是100户,每户都有10亩地股权,这10亩地究竟是村东头还是村西头的无关紧要,具体不落实到每一块地上。”蔡继明认为,这样土地资源才能够进入市场,让市场加以配置。

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:张柘
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