【财新网】(记者 盛梦露 汪苏)公募基金会做慈善,管理费占总支出的15%的标准是过松还是过紧?针对不同类型、提供不同服务内容的组织,是不是该用同样一个标准“一刀切”?
自从慈善法草案中,公募基金会的管理成本比例,不可超过当年度总支出15%的限制条款出台以来,对此即争议不断。3月13日,围绕这一标准而生的拉锯又现转折,标准遭到进一步下调。
3月13日,在全国人大法律委员会根据各代表团的审议意见对草案作出92处修改后,新草案的这一限制,又从15%降至10%。但同时留出余地,允许特殊情况存在。
对于慈善组织开展慈善活动的“年度支出和管理成本的标准的规定”,经全国人大法律委员会研究,建议将草案第60条修改为:“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的”,“年度管理费用不得超过当年总支出的10%,特殊情况下,年度管理费用难以符合前述规定的,应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”
与3月9日公布的草案相比,基金会运行费用占当年度总支出的上限比例,从“15%”降至“10%”,并将“管理成本”的表述改为“管理费用”,同时增加了对特殊情况的说明。
对此,全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名表示,这一改动很可能把一部善法变为恶法,对很多组织来说,“10%和15%是天壤之别”。他已向相关部门建议取消这一改动,王名称,如果不改,他将持续批判,并推动下次修法时修改。
北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍则表示,在这一条规定中,主语改成“管理费用”,值得肯定,相比于现行规定有所放宽。金锦萍解释称,之前慈善法草案用的是“管理成本”,用语含混,缺乏相关制度支撑;而 “管理费用”的表述与现行《民办非营利组织会计制度》衔接上了。
据《民办非营利组织会计制度》规定:管理费用,是指民间非营利组织为组织和管理其业务活动所发生的各项费用。包括民间非营利组织董事会(或类似机构)经费和行政管理人员的工资、奖金、住房公积金、住房补贴、社会保障费、离退休人员工资与补助,以及办公费等。
慈善法草案中,将相关比例的主语由“管理成本”的表述改为“管理费用”后,“‘业务活动成本’、‘筹资费用’和‘其他费用’就不在其中了”,金锦萍说。
金锦萍告诉财新记者,如此一来,慈善法草案比起现行的《基金会管理条例》中的“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”的规定,更显宽松了些。
此外,金锦萍认为,“特别情况”的规定为实践预留了空间。对于实际研发、执行公益项目的慈善组织而言,即便超过10%的限制,只要使用得当合理,也是合法的。
但王名认为,“特别情况”的规定在现实中很难把握,政府管理时将主要依据“10%”的限定执行。
管理费用比例应该怎么定
目前,大多数非政府组织、慈善组织运行成本费用的上限,都是依据颁布于2004年的《基金会管理条例》规定:“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”
然而,该规定却限制了许多小型基金会的发展。同时,受此规定影响,不少慈善组织的人事成本只能保持在低档水平,导致难以引进优质人才或留下资深人才。王名表示,相比于现行规定,一度在草案中出现过的“15%”比例,是“很大的改进”
然而,3月9日交付给人大代表们审议的草案中,“从10%到15%”的变化,却引来一些工商界政协委员的质疑和反对。
据《中国青年报》报道,3月10日上午,全国政协工商联界别21组有关慈善法草案的讨论会上,研祥集团董事局主席兼总裁陈志列、新华联集团董事局主席傅军、工商联副主席孙晓华等委员均认为,15%的管理费过高,应予下调。
但更多的公益行业业内人士及学者,则呼吁将此限定从慈善法中去除。
中国社科院社会政策研究中心研究员杨团告诉财新记者,慈善组织类型不同,基金会、社会服务机构、社会团体,成本也不相同。杨团说,对于大基金会,15%算高的,可以压缩成本;但对于做服务的机构,15%不够。“对小的不合理,对大的又宽了”,杨团说,这样的规定“不合理也做不到。”。
王名举例称,在美国,一般慈善组织的平均成本约为24%,有的能达到40%、50%。
对于一些以提供服务为主的慈善组织来说,人力成本是主要的支出,而这一块支出,往往被作为行政、管理成本。
据金锦萍介绍,对于社会服务机构等组织而言,他们主要是将慈善资产转化为社会服务提供给公众:例如提供特殊教育、残疾人康复服务,或者通过深度研究解决一些社会问题。这些机构会聘请大量专职人员,工资和福利是成本中的大头。如果受限于15%的比例,“将直接导致这些机构无以为继”。
对于小型的慈善组织而言,即便将成本支出上限提高到15%,工作人员的工资仍将被限制,“甚至在各地的最低工资线以下”。
金锦萍指出,“我们在调研中发现,不少慈善组织的工作人员的工资需要从其他渠道获得:例如企业基金会或者个人成立的基金会,继续由企业和创办者来来另行支付;或者由基金会的理事们来分摊”。
许多深入研究过慈善法立法的学者们都认为,应当去除“15%”这一过于具体的限定。
王名表示,慈善法是慈善领域的基本法,可以规定类似于“最低成本”的原则,具体的比例等可由行政法规规定。金锦萍也指出,若在慈善法中具体规定行政成本比例,缺少回旋余地,也难以根据现实发展进行及时调试。
如果法案去除成本上限规定后,如何控制慈善组织的成本?金锦萍建议,可以要求慈善组织在年度报告中列出行政支出及其所占比例,并作出说明;同时将其作为必须信息公开的内容,“由社会公众去判断向哪些慈善组织捐赠”。
学者建议 10%的规定应退出历史舞台
金锦萍表示,对于基金会的管理成本,“中国基金会刚刚起步的时候,中国公众根本不接受,哪怕只有1%。大家会认为,你做慈善的应该完全免费,不应该收一分钱”。
在这样的背景下,2004年,《基金会管理条例》对公募基金会的行政成本作出10%的限定,有其积极意义。金锦萍解释,“它使得基金会行政成本有了合法依据,大家慢慢接受了我们公益组织是可以有行政成本的”,“破除了零成本的魅惑”。
“但是这次讨论,这个魅惑又出现了。有人认为,你做慈善就应当是无偿的、完全奉献的,这是建立在对慈善的误解”,金锦萍说,“这迫使我们做慈善的人必须是被道德讹诈的人,这不利于中国慈善事业发展”。
中国基金会培训中心执行主任范艳春也表示,公益组织和企业提供产品或服务一样,“每一个创造价值的环节,都意味着成本”。“如果企业的成本不可能做到零成本,在企业运营中,成本也并非越低越好——那么公益慈善组织也遵循同样的规律”,范艳春称。
尽管对此次改动表示肯定,金锦萍仍建议将该条款,从慈善法的具体规定删去。
她希望,“不要在慈善法中具体规定比例,而是将此问题,留待免税资格取得的环节去具体规定”。同时,她建议关于这一比例的表述和规范思路要避免“一刀切”;而是具体地划分“合理的行政支出”和“不合理的行政支出”。
例如,可以要求慈善组织在年度报告中,具体列出业务活动成本、管理费用、筹资费用和其他费用及各自所占比例,并作出说明;同时,将这些信息作为必须公开的信息内容。这样一来,就可以由社会公众自行判断,要对哪些慈善组织进行捐赠,或者继续捐赠与否。
据全国人大常委会法工委统计,从3月9日到3月11日,全国人大代表共有1172人次对慈善法草案提出了修改意见,全国人大法律案信息系统,总共搜集到了2480条审议意见。
3月15日,慈善法草案建议表决稿,要再次交由全国人大代表审议,代表审议的意见将由法案组综合组归纳汇总后,交全国人大法律委员会统一审议,最终形成大会慈善法的草案表决稿。