【财新网】（记者 盛梦露 石睿 汪苏）2016年3月16日，中国第一部公益慈善领域的基本法《慈善法》将在全国“两会”上表决。
这一天，清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名期待已久。
十几年来，王名参与了《慈善法》从刍议到起草的全过程。作为全国政协委员，他准备了11个与慈善事业相关的提案；3月9日，拿到最新的草案，他夜不能寐，写下感想：“这是一个前所未有的开放立法、民主立法、社会立法的过程。”
拖宕十余年，《慈善法》立法可谓“十年长跑，一朝提速”。早在2004年，民政部就曾提出起草《慈善事业促进法》；2007年，民政部的草案完成；2008年底，民政部曾将草案提交给国务院法制办公室，但未能提交全国人大常委会审议。直到2013年11月，《慈善法》才被十二届全国人大常委会列入第一类立法项目，优先考虑。
重新启动后的立法过程被王名称为“中国立法史上的创新”。王名说，这次立法过程，做到了向社会开放、充分征求专家意见，并和社会充分互动。
“开放的效果很好。”王名表示，由于法案在起草阶段“底子来自公众”，公开征求意见时“否定意见少，修改幅度不大”。
财新记者获悉，提交大会审议的草案共有12章112条，主要包括慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务、信息公开、促进措施等章节。
目前，规范中国慈善业所依据的，主要是颁布于1999年的《公益事业捐赠法》、1998年的《社团登记管理条例》和2004年的《基金会登记管理条例》。业界、学界均表示，陈旧的法条已与中国公益慈善事业的发展和实践不相匹配。
王名说，希望《慈善法》颁行后，“相应的立法、体制改革、税收优惠、监管等政策，都能跟上来，形成推动的势头”，让公益慈善领域的规范、发展“整体跃上一个台阶”。
“大慈善”
“我们被边缘化太久了。”北京惠泽人咨询服务中心创始人翟雁感叹。全职从事公益事业已经20年，她最大的感触是，始终不能进入主流，从没有赢得真正的尊重。
中国慈善事业起步晚，至今不过一二十年。官方数据显示，目前中国每年捐赠数额大约为1000亿元，而美国2014年捐赠总额高达3560多亿美元，超过中国捐赠总额20倍。目前，中国基金会有4200多家，登记的慈善组织估算为20万家左右，未登记但从事慈善活动的组织估算有100万家以上。
与传统概念里的“扶贫济困”不同，最新草案更多体现“现代慈善”的“大慈善”概念。王名解释，传统慈善只是指扶贫济困，而“大慈善”则为民间公益，包括扶贫济困、扶助老幼病残、救助自然灾害、促进教科文卫体等事业发展、防治污染和其他公害、保护和改善环境等内容。
一直以来，官方背景的慈善组织享有更多资源。大量民间捐赠不是流向政府，就是流向少数几家有着官办背景的社会机构。2008年汶川大地震760亿元民间善款，有80％由政府统筹使用。
2009年，在民政部所监测到的332.78亿元社会捐赠中，三分之一以上由全国政府部门及慈善会系统接收，红十字会系统及其他主要基金会所接收的数额亦在100亿元以上。
官办基金会本质上仍属于政府机构，行政事业经费由国家财政拨款，负责人亦由政府任命。其效率、透明度则屡屡受到质疑。
这种质疑在2011年的“郭美美事件”中彻底爆发，并引致官办慈善组织的变革。中国公益研究院院长王振耀认为，公募慈善组织应该依赖大众捐赠，而不是政府授权才得以存在。公众真正握有公募慈善组织生存与否的决定权。“郭美美事件”后，公众捐赠主体意识的喷发，为现代慈善奠定了一个最为基本的心理基础，这是慈善事业发展的一个重大转折点。
“大慈善”概念下，各类慈善组织或将站在同一起跑线上，分享由众人的善意汇聚的慈善资源。
公募权放开
放开公募权是此次立法的一大重要突破。《慈善法》草案提出，依法登记或者认定满两年的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格。可采取募捐箱、义演、慈善晚会、广播、电视、报刊、互联网等方式公开募集善款。同时，慈善组织内部治理结构健全、运作规范的，民政部门应当自受理之日起二十日内发给公开募捐资格证书。
长期以来，中国只有少数官办慈善组织享有公募权。此次立法意在打破这种公募权的垄断，使公益领域形成良性竞争。
但对于目前发展迅猛的网络募捐，草案进行了规范：“慈善组织通过互联网开展募捐的，应当在民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，也可以同时在其网站发布募捐信息。”删去了二审稿中“在省级以上民政部门登记的慈善组织，才能在自己的网站发布募捐信息”的限制。
但时任全国人大常委会法工委副主任阚珂在接受媒体采访时表示，最新版草案的放宽，并不意味着网络募捐的“完全开放”，“没有募捐权的网络，是不能发布募捐消息的”。
阚珂以社交众筹平台“轻松筹”为例解释说，该平台主要是创新众筹，不具有慈善募捐资格。至于未来人们能否在微信朋友圈发动募捐，阚珂谈道：“我们专门研究过，现在的朋友圈太大了，一个圈套一个圈，目前考虑是不能这样做。”
阚珂还表示，如果个人、媒体没有公开募捐的资格，就不应该发出公募信息；外国人在中国不能发起慈善募捐，但可以捐款。
《慈善法》草案中，还对“定向募捐”新增了具体限定。第二十二条指出，慈善组织开展定向募捐，应当在发起人、理事会成员和会员等特定对象的范围内进行。较此前版本，最新版本草案还新增规定：“开展定向募捐，不得采取或者变相采取本法第二十四条规定的方式。”这意味着，私募基金会等进行募捐时，不能采取网络募捐等方式。
公益机构“NGOCN”的项目总监吴丽岚表示，希望对互联网募捐进一步放宽，不然会使部分民间机构面临更大的筹款压力。她表示，目前大部分公益机构的网络募款都需要和公募组织合作，不少组织都“有一定的关系和资源”，更广泛的草根组织不一定有途径接触得到。
税收优惠入法
一直以来，中国慈善政策中税收优惠难以落实，“阻挡”了大量大额捐赠。2015年初，北京师范大学中国公益研究院发布的“2014中国捐赠百杰榜”显示，2014年度境外机构接收的中国大额个人捐赠，数额超过了242亿元，占年度总额的80%。
据了解，现行优惠政策出自2014年国务院下发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，其中明确，企业发生的公益性捐赠支出在年度利润12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额的时候扣除。
在这个基础上，《慈善法》草案中又增加了三年结转的规定。即“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”。具体而言，企业“今年捐了利润的36%，今年到后年，纳税可以连续三年扣12%。”阚珂解释，“增加这个规定相当不容易。”
同时，对慈善组织行政成本要求的放宽也令各界惊喜。
《慈善法》草案对公募基金会的行政成本作出了“不得超过当年总支出的15%”的规定，比现行规定的10%放宽了5个百分点。
现行《基金会管理条例》规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”受此规定影响，在接受基金会资助或在一些地方法规的规定下，大量慈善组织往往也受此“10%”的限制，难以引进优质人才。此次立法放宽该限定，或将缓解这一问题。
对于具备公募资格的基金会，年度慈善支出数额也有具体要求，草案规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于前三年收入平均数额的70%。”
今年2月底，阚珂在接受媒体采访时表示，这一改变是为了给基金会更多空间。“考虑到每年基金会募来的财产不一样，今年可能多，明年可能少，后年又不一样，大年、小年都用70%可能会有问题”，因此草案才改为前三年收入的平均数额计算。
慈善信托起步
引入以慈善信托为代表的金融手段，被学界视为对公益发展的重大激励。所谓慈善信托，是一种国外常见的公益投资形式，用以实现公益资产的保值增值。信托的主要内涵是设立契约，以法律形式把该笔财富的目的固定下来。
中国目前虽已有公益信托的概念，但是只在《信托法》中有所涉及，没有真正落地。
王名在提案中表示，在公益领域，金融的作用长期以来没能得到有效利用；中国公益领域大量闲置资产和金融资源远未得到激活和利用。同时，由于慈善信托的管理机构不明确，税收优惠政策不到位，使得监管漏洞多、运营效率差、参与者积极性不高。
几经反复，最新版本草案中，慈善信托的受托人被确定为慈善组织和信托公司。
王名向财新记者表示，这是历史性的转变，将改变公益生态，“原来是慈善组织做慈善，现在则引入了市场机制”。
权责对等
在业界人士看来，新草案更多规定了公益组织的义务。
目前，对慈善组织的监管，主要依靠政府部门和年检制度。草案提出进一步要求，规定慈善组织应当依法履行一系列信息公开义务。例如，每年向社会公开其年度工作报告，包括财务会计报告、年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、开展慈善项目情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况等。草案还明确了政府部门的监管责任、现场检查等措施，提出鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，发挥媒体等社会力量的监督作用等。
王名认为，年度报告公开制是世界通行的。“真的这样做，信息公开的程度会大大提高，形成多层次的监督体系”。但是，吴丽岚表示，根据权责对等的原则，她希望公益组织的权利能更好落实。在国外，与较高要求的信息公开相匹配的往往是更多的权利，比如落到实处的税收优惠。此外，《慈善法》草案对慈善组织内部治理提出更高要求。“不是坏事，但要考虑到现实困难，有些组织连全职员工都没有，要实现这么多信息公开要求，无疑增加了很多行政成本。”
现实是，民间大量存在的草根社会组织仍很薄弱。64岁的牛清，因自身患有罕见病“肯尼迪氏病”（脊髓延髓肌肉萎缩症），于2011年兴办慈善组织中华融化渐冻人联合会。尽管通过儿慈会下的一个合作项目，该组织可以开展募款活动，几年来，联合会并没有募到一分钱。问起原因，牛清说，实在没有工作人员。北京石景山区一间砖块搭建的简陋房子既是牛清的家，也兼作办公室，工作人员仅他一人。
家住郑州的段先生是一家公益机构的负责人。段先生表示，几年前他在美国考察，直观感受到当地社会组织的力量。他参观了一个叫“食品与朋友”的公益机构，每天要给包括流浪者在内的1.8万人提供一日三餐，资金来源有捐赠，也有政府购买服务。
“我们在那里呆了一天，特别惊讶，他们有很大很漂亮的厂房，大量的冷藏车。我去的那个点有三名专职工作人员，600名志愿者供应生产。志愿者登记，甚至细化到一周后的哪一个小时有空来做志愿者。他们还有一个营养师，给流浪者做身体检查，根据需求提供餐饮，菜单会定时更换。做好的食物密封好后，由志愿者配餐，或在几个公园定点发餐。”
受此启发，段先生一直希望，有一天他在自己家乡也能做成这样一件事。
中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团在一篇文章中写道：“慈善法最重要的任务，是要理清国家、政府和社会的关系，是要捍卫公民的社会权利。其重点在于，让公民能依法自治，依法自行组织起来实现自己的合法追求。”
以《慈善法》为起点，也许在不远的将来，更多像牛清、段先生、吴丽岚这样的普通人，也能凭自己的力量，去实现他们心中理想社会的图景。
财新记者蓝方对此文亦有贡献
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