【“两高”报告观察】行政诉讼需破地方保护

　　【财新网】（实习记者 钟馨）3月12日上午，最高法院院长周强向第十二届全国人大三次会议做最高法院工作报告。报告显示，2014年地方各级法院受理案件1565.1万件，各级法院受理一审行政案件15.1万件，审结13.1万件。

　　全国政协委员、北京市大成律师事务所主任彭雪峰接受财新记者采访时称，尽管法院整体受理的案件包括了所有民事、刑事、行政、执行一审、二审的全部数据，目前行政案件的数量与法院整体受理的案件数量相比，数量还不多，比例不高。

　　全国政协委员、四川国浩律师（成都）事务所合伙人施杰律师亦对财新记者表示，目前行政案件数量明显较少。

　　财新记者梳理发现，除2012年外，近几年行政案件审结案件数量相对稳定。2010年，各级法院共审结行政案件12.9万件，2011年为13.6万件， 2013年为12.1万件。而2012年，各级法院审结一审行政案件的数量为62.4万件。

　　据财新记者统计，2014年，青海、北京、广西、贵州等12省在今年的高院工作报告中提及行政诉讼案件数量上涨，并给出较去年同期的涨幅。

　　“行政案件的数量代表了民众对政府的不当行为通过诉讼程序解决的基础数据，上涨的趋势表明大家对于通过司法途径解决不当行政行为逐渐进入理性发展的状态。”彭雪峰表示，但目前的案件数量还是少。

　　各地行政诉讼案件差异大

　　财新记者梳理发现，2014年全国各审结行政诉讼案件数量差别幅度大。最多的是北京、山东，全年审结行政案件均超过1.5万件，最少的是西藏，全年仅审结行政案件32件。

　　施杰认为，各地差异较大，经济发展程度、人口数量等诸多因素均会对行政案件数量产生影响，并不能简单用案件数量评判一个地区行政行为的规范程度。经济较发达、活跃的地区其行政诉讼案件数量就会多一点。

　　【附各地数据】

　　行政机关败诉率低

　　财新记者梳理全国31个省级高院报告时发现，仅北京、上海、青海、新疆、重庆高院报告中明确提及行政机关败诉率，且各地行政机关败诉率普遍较低。其中青海败诉率最高，为22.5%；上海行政机关败诉率最低，为5.2%。尽管如此，据上海高院报告显示，“败诉率同比上升1个百分点。”

　　“公众提起行政诉讼，其主张未必都是正确的，可能存在对行政举措的不了解，觉得行政行为不阳光、不透明，最终可能并非归结为行政行为不当。”彭雪峰说，通过行政诉讼程序，将行政行为的决策依据、决策过程公之于众，让公民知道这个行政行为的依据，这是行政诉讼的价值。

　　彭雪峰告诉财新记者，在实践中，存在地方政府通过行政手段给司法机关试压，影响行政诉讼裁判结果，存在的问题亦不能忽视。

　　施杰亦有类似看法。他说，起诉当地政府，法院必然会受各种因素影响，异地审理的模式，可以有效回避地方因素的影响。他向财新记者举例说，比如有人起诉财政厅，法院要靠财政拨款，如果让财政厅败诉，法院就要考虑是否会影响关系。“中国的法院有很多顾虑。”

　　河南自2014年6月起，行政案件异地管辖，以县、市政府为被告的案件，由相邻县、市法院立案审理。河南高院报告显示：“去年6月份以来，按异地管辖方式受理‘民告官’案件3134件，原告胜诉率由原来的10%上升至31%，上诉率由原来的53%下降至31%，进京赴省访由原来的3.4%下降至1.9%。”

　　新行政诉讼法规定了行政诉讼的异地管辖，高院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。

　　彭雪峰认为，此举有利于破解行政诉讼的地方保护，行政管辖与司法管辖区域的适当分离应是未来行政案件管辖的趋势。

　　行政机关负责人出庭应诉待落实

　　财新记者发现，仅浙江、山东、上海、河南四地高院报告提及行政机关负责人出庭应诉数量，山东、上海两地行政机关负责人出庭应诉占比较低。

　　“行政机关负责人出庭应诉，不仅是对原告的尊重。同时也可以让行政行为的决策者直接讲清行政行为的成因，有利于司法机关公正裁判。毕竟行政决定的作出通常要有复杂的程序，让参与者直接出庭应诉更容易说清楚当中的许多细节问题。”彭雪峰说，这是对原被告双方都有利的规定。

　　彭雪峰认为，尽管目前的数据不尽如人意，但新行政诉讼法中已经规定了行政机关负责人出庭应诉制度，那这个问题将会得到有效解决。

　　行政诉讼案件量将提升

　　施杰告诉财新记者，很多地方法院为了避免一些比较难处理的行政诉讼案件，就将当事人挡在门外。“在立案环节，怎么去掉法院设置的门槛？于是提出了立案登记制，这是一种突破。”

　　施杰认为，行政诉讼法给老百姓监督行政机关提供了司法救济的途径，行政诉讼法出台至今，实施效果并不理想。“这有制度性原因，与法院并不完全独立有关系，法院审理行政诉讼案件时往往受制于很多压力，比如领导干部干预司法，法院有很多顾虑。即便行政诉讼案件没有被挡在门外，进了法院的门，很多案件仍没有得到客观有效的处理。这也是行政案件数量较少的原因。”

　　“行政诉讼案件会在2015年有大幅增加。新行政诉讼法规定了立案登记制，也扩大了行政诉讼案件的受案范围，扩大了法院对行政行为的审查把红头文件纳入司法审查的范畴，这些改变会让行政诉讼案件呈直线上升态势。”施杰说。

　　施杰认为，行政案件数量的增加，恰恰说明社会可以有序地通过司法渠道去有效监督行政机关。“这种对行政权力的监督，也符合‘法无规定不得为，法定职责必须为’的理念。”

　　继续去地方化

　　实践中，行政诉讼饱受地方因素影响，行政诉讼如何去地方化，保障公正裁判？

　　“怎么样真正排除地方干扰，排除行政干预，是行政诉讼案件特别需要注意的问题。在这个环节中，如何更有效地保障法官依法独立公正客观地对行政案件进行裁判，这可能是我们司法体制改革，不仅仅是行政诉讼案件，所需要关注的问题。”施杰说，让审理者裁判，裁判者终身负责，建立错案追究机制，进一步保障这类案件公正裁判的最基本的要素。

　　“行政诉讼法进行了许多细致、有针对性的修改，比如拒不执行法院判决，就有可能会采取司法强制措施，这是关于法律后果强有力的制度性安排，我们期待它如何兑现，还会有巨大的挑战。”施杰说。

　　“随着行政诉讼法影响力的扩大，公民法律意识的提升，越来越多的人愿意选择通过司法途径对行政举措的不当之处的救济，这是很好的趋势。”彭雪峰建议，最高法院通过典型案件的发布，扩大行政诉讼案件的影响，加深行政诉讼案件对社会管理的介入程度。