周光权：反腐败国家立法还需多久

　　【背景】全国人大报告明确提出，将推进反腐败国家立法作为2015年的重点工作计划。这也是贯彻落实十八届四中全会的举措之一。十八届四中全会决定强调，要加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。

　　事实上，早在上个世纪80年代，就有人大代表提出过立法反腐。1999年的九届全国人大二次会议上，全国人大代表张仲礼提交议案呼吁制定国家《反腐败法》。后来又有不少代表提出反腐败国家立法的建议和议案，但该提议一直被搁置下来，反腐一直没能上升到国家法律层面。近日，中央纪委的官方网站也对反腐败国家立法进行广泛宣传，介绍国内外反腐败经验。不少学者指出，反腐败立法已经时机成熟。

　　那么，当前反腐败国家立法的重点工作应该是什么？反腐败国家立法的结构体系又应该是怎样的？

　　清华大学法学院教授周光权指出，2015年的工作重点是行政监察法的修改，另外，全国人大也会启动其他项目的调研，比如行政程序法等。在反腐败国家立法中，2015年是开局之年，最主要的还是调研，启动相关项目，范围也会比较广泛。

　　反腐败国家立法应该包括哪些内容？周光权介绍，反腐败国家立法可以分狭义和广义，狭义就是指惩罚，对于官员渎职、贪污等，如何惩罚是主要内容。广义的概念认为仅仅惩罚是不够的，还需要与惩罚相配套的措施，比如官员财产申报、绩效考核、问责、监督机制、保护举报人权利、如何发挥媒体作用等。

　　“现在中国的反腐败立法还有很多空白点，需要法律加以明确规定。反腐败国家立法应该是一个‘法律群’，采取广义的反腐败概念为宜，将系统的法律框架建立起来。”周光权说，现在的反腐败立法分散在各种规范性文件、规章、行政法规、法律，包括党内的法规，结构较为混乱，也有很多不统一协调之处，法律位阶上看，作用还是很有限，如果能够上升为法律，反腐会效果更好。

　　“无论国家层面制定多少有效的法律，只要地方政府不依法行政，腐败就难以避免，法治中国建设就不可能实现。”反腐败国家立法的核心应该是规范和约束权力。周光权表示，当前反腐败主要面临三方面障碍：观念上，很多地方领导，尤其是县、乡两级领导，长期习惯于任意行使职权，约束很少，法治观念和法治意识很难在短时期内养成；制度上，缺乏约束地方领导的有效机制，也缺乏追责程序和机制，违法成本极小；操作上，“潜规则”盛行，买官卖官现象不是个例。

　　所以，作为全国全国人大法律委员会委员，周光权今年也提出《关于加快推进反腐败国家立法的议案》。他认为加快推进反腐败国家立法的核心是制定《中华人民共和国反腐败法》，在立法的层面，建成反腐体系最为重要的标志之一就是出台一部《反腐败法》。该法可以采取“集中型”与“分散型”相结合的方式，《反腐败法》在宏观上整体指引，在微观层面，构建预防性法律、惩治性法律和监督性法律，形成以“打击”为基础，以“控制”为特征，以“预防”为重点的综合治理体系。

　　在惩罚腐败领域，周光权认为应该进一步完善现有刑事法律中的贪污、贿赂犯罪。“贪污、贿赂犯罪的规定已经远远不能适应打击腐败的需要。”除了《刑法修正案（九）》（草案）的修改，还应该增大贿赂标的物的范围，取消“为他人谋取利益”这一受贿罪的构成要件，扩大贪污罪、挪用公款罪犯罪对象的范围，删除渎职犯罪中徇私的要求，降低滥用职权、玩忽职守罪的定罪门槛。

　　也应该重视反腐败国家立法中的预防性法律体系，周光权建议抓紧制定规范化地选任地方行政官员的法律。地方官员选任仅仅靠制度、政策还不够，更要靠法律，需要通过立法形式扩大直接选举的范围，扩大差额选举的比例。

　　尽快建立官员财产申报制。“全国人大常委会应当制定《公务员家庭财产申报法》，内容包括金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、公民信用保障号码制度等一系列科学的反腐败制度。”周光权说。

　　另外，推进建构监督性法律体系，以保障民众的有效规范参与。周光权认为可以制定《公民举报保护法》，部分举报者遭受打击报复的现象比较突出，严重挫伤了群众举报积极性；制定保障舆论监督的相关法律；通过立法规范“网络反腐”，确定其法律边界。

　　反腐败国家立法应该是一个完整的体系，其中也机构的调整，纪检监察机构以及检察机关等，应该更合理界定各自职责，机构整合以提高反腐效率。

　　在周光权看来，如果反腐败国家立法能够扎实推进，五年基本可以具备反腐立法的初步轮廓。

　　（财新记者 周东旭 采写）