施杰委员：立法权划分需明确

　　【财新网】（实习记者 钟馨）2015年，立法法迎来15年来首次大修。3月9日上午，立法法修正案草案（下称“草案”）交由全国政协十二届三次会议小组讨论。全国政协委员、四川国浩律师（成都）事务所合伙人施杰接受财新记者采访时，对草案提出五方面建议，涉及十余个具体条款。

　　明确立法权划分

　　“哪些法律的制定、修改应当上全国人大，哪些法律的制定、修改应当上全国人大常委会，这个判断标准和决定权应当在立法法中规定。”施杰说，由于没有明确标准，一直以来全国人大与常委会之间的立法权划分不甚明确，导致决定带有一定的随意性。

　　施杰对跨区域的地方立法亦提出建议。“现在跨行政区划的政府协调合作事宜越来越多，比如重大工程建设、环保等许多问题都可能需要多个区域政府共同协作，一起制定规章进行联合管理。这时候怎么立法，草案中没有作出规定。”

　　为此，施杰建议，涉及跨行政区划两个以上省份政府职权范围事项的，应当提请国务院制定行政法规或者由两个以上的省份政府制定联合政府规章。

　　规范司法解释权

　　立法法草案对最高法院和最高检察院的司法解释权作出了规定，其司法解释“应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意”。

　　“这次立法法终于强调了立法不缺位、司法不越位的制度安排。其积极意义显而易见。”施杰告诉财新记者，早在2010年的全国政协会议上他就提交过关于严格限制司法解释权的建议。

　　然而，实践中最高法院、最高检察院与公安部、司法部常联合发文，这种联合发文的法律性质如何，目前立法法草案尚未作出回答。

　　施杰对财新记者表示，目前这类文件的法律性质并不明确，而且具有利益冲突的部门之间联合立法也实有不妥。

　　为此他建议明确规定，司法机关不得与行政机关及其组成部门联合发布有关法律适用方面的规范性文件。

　　完善备案审查机制

　　立法法草案对备案制度作出规定，明确各层次的法律法规、行政规章、部门规章等适用问题。

　　施杰认为，此举旨在使违反上位法的下位法尽早得以发现并修正。“但从实际效果来看,冲突问题解决的效果并不好。”

　　施杰说，主要原因是缺乏一个如何及时解决这些冲突的法律法规机制。

　　为此他建议在立法法中专门补充发生立法冲突时的冲突解决机制，明确发生冲突时可以由相关企业、相对人向有权限作出裁决的部门提出申请,由相关部门在规定的期限内作出裁决。“这样既可以及时保护相对人的利益,也可以在较短的时间内解决立法冲突问题。”

　　草案规定，有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

　　施杰认为，这种情况下，审查、研究的情况不仅要向提出审查建议者反馈，更应当向社会公开，这样才可以更好地发挥审查制度的作用。

　　草案规定，有关的专门委员会和常务委员会工作机构还可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

　　对此施杰建议，主动审查的“可以”改为“应当”，才能更好地发挥主动审查的作用。“这可以体现加强立法违规的主动审查机制，避免出现重立法技术审查轻法律冲突审查、缺少对法律的审查和有效监督的局面。”

　　防止地方利益合法化

　　《立法法》15年首次大修，将对地级市“放权”，全国235个设区市或将获地方立法权。

　　地级市如何保证立法质量？施杰向财新记者表达了自己的担忧：“一些地方官员的法治思维还正在培育，有些根本还没有转变思维，很容易按行政权力思维去安排行政序列人员主导立法工作，这会对地方立法的科学性、公正性产生直接影响。”

　　因此他认为，立法人员的素质和程序要求一定要特别严格。

　　如何防止地方利益合法化？施杰认为，不符合公共利益的政府意志，要避免升级成法律，否则会对地方民众造成伤害、埋下社会隐患。“上级对下级立法的监督机制要完善，特别是对地方立法中可能出现的与公众意见相悖的争议如何处理，应有救济措施。”

　　细化民主立法规则

　　十八届四中全会提出，“深入推进科学立法、民主立法,提高立法质量”。施杰提案数条建议旨在细化民主立法规则。

　　目前草案虽规定，法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，但对听证情况是否公开并未涉及。

　　“举行听证会的，往往是涉及公众利益的重大问题，而实践中听证会没有完整记录，也不公开，造成公众对听证过程、结果是否公正的诸多质疑。”为此，施杰建议，本次《立法法》应规定“听证会过程及所发表的意见应当记录、存档，并以适当方式公开。”

　　目前，立法法草案规定几种情况可以听取专家意见，制定专业性较强的法律草案、对法律案进行可行性评价等。施杰建议，这些条款均应调整为“应当”听取专家意见，确保从调研、论证到法律草案起草、审议均有广泛的参与性。

　　施杰表示，专业性较强的法律草案比较特殊，立法前要充分了解专业领域的现状及发展的趋势。“这类法律的制定特别应当加强立法前的调研，通过深入调研，摸清实践中的一些新情况、新问题、新经验、新技术，还有管理体制、工作机制等问题。”

　　“要特别避免专业管理部门主导立法，部门利益给立法造成的不良影响，严防部门利益法制化倾向。”施杰认为，起草专业性较强的法律草案不仅要吸收专业领域的专家学者，还需要有相关领域的专家，以及有代表性的实践经验丰富的人员广泛参与。

　　施杰告诉财新记者，双周协商会就安全生产法修改征求政协委员意见就取得良好了效果。他建议，在立法过程中应通过各种渠道，充分听取政协委员、各民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见和建议。