蔡达峰委员：公安法治化需要修订警察法

　　【财新网】（实习记者 罗国平）“要依法强警治警，加快推进公安工作法治化进程”，时隔四个月之后，全国政协委员、民进中央副主席、复旦大学副校长蔡达峰在全国政协十二届三次会议上呼吁。

　　公安机关与警察处在公检法司体系的最前沿，但这个队伍在职责系统、编制管理、执法监督等方面都存在问题，蔡达峰指出。

　　就此他建议修订《警察法》或是研制《公安法》，完善警察专业职务序列及工资制度，充实基层警力并畅通监督渠道。

　　职责系统难理顺

　　蔡达峰指出，公安工作法治化建设中的首要问题存在职责系统。

　　蔡达峰向财新记者介绍称，在国家行政机关中，公安机关职能复杂：行政、司法职权以及社会指导、群众服务等义务。警察管理单位的权责也不明晰。《警察法》仅规定了警察个体的职责、义务和纪律，并未规范警察管理体制，

　　另外，在地方公安机关的领导体制中，党政与条块的责权关系过于复杂，蔡达峰指出，上世纪80年代中期，公安机关正式形成了“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的体制模式，即由同级党委、政府和上级公安机关双重领导，以同级党委、政府领导为主的体制。

　　要解决此问题，首要面临的问题在于准确“警察”与“公安”的定义，以便进一步规范公安工作的范畴。

　　蔡达峰向财新记者介绍，警察的外延比公安更广。根据《人民警察法》第二条，人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。

　　蔡达峰解释，“公安”一般用于机构名称，公安机关个体则称为“警察”。不过在他看来，这并非是对客观事物必须做的分类，两个概念的并存反而让人感到混淆。

　　除此之外，“警察”与其系统之外的“城管”的职权也待理顺，蔡达峰向财新记者表示，在现有行政管理的职能设计上，公安与城管虽是分离的，但实际中两者又经常需要合作。

　　事实上，已有人在呼吁整合警察与城管的管理体制。去年9月，北京市人大常委会审议《北京市人民政府关于行政执法工作情况的报告》时，有常委会委员、人大代表就建议将城管队伍并入公安序列建立“城管警察”。

　　为了解决以上问题，蔡达峰向财新记者称，要完善公安工作的法律依据和管理机制，如修改《警察法》和研究制定《公安法》，通过立法规范组织架构、体制关系，再到具体的事项、权力、责任等内容。他向财新记者表示，自己更倾向于前者。

　　他还建议，要健全公安工作管理机制，准确区分事权，规范决策执行程序，强化执法责任制，提高管理的制度化、规范化和程序化水平。

　　编制先决问题多

　　编制管理往往导致了警力配置以及经费不足的问题，蔡达峰向财新记者说，编制管理讲求编制先决、总量先决，并非是警察部门根据自己的核定来决定实际需求。

　　警力配置不足的问题在西部和农村地区更为明显。蔡达峰指出，相当一部分人口三万至六万的乡镇，正式干警仅有三四人。这就导致聘用没有执法资格或劳务派遣人员协助执法的现象普遍存在。

　　即使在北京上海这种一线城市，也称不上警力配置充足。研究过警察编制的学者汤海挺曾指出，2007年，纽约、伦敦、洛杉矶的警察配比（每一万人所配置的警察数）分别为64、63、43；而北京、上海的警察配比分别为30、23。

　　公安机关经费也严重不足。一些地方甚至给公安机关下达“创收指标”，最后导致执法不公。

　　就此蔡达峰建议，公安机关要注重激励，加大保障工作力度，改善基层一线警察的待遇和工作状况，加快完善警察专业职务序列及工资制度，优化警力配置，充实基层警力。

　　十八届四中全会决定也指出，要完善法治工作队伍的职业保障体系，“建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度”。

　　监督渠道太局限

　　现在对公安机关及其警察的监督主要来自上级、检察和监察机关，诸如人大监督、民主监督、社会监督和舆论监督还较少，监督渠道和内容较为局限，蔡达峰指出。

　　蔡达峰向财新记者分析到，一方面，公众对警察的监督相对比较模糊，也有心理顾虑；另一方面，虽然公安机关是政府的一部分，但是人大在监督“一府两院”时又不针对警察；另外，警察因有司法、侦查等功能，带有相当的保密性。

　　即便是来自上级的监督也存在问题。蔡达峰向财新记者解释，实际中公安机关的很多任务是上级布置的，总不能“自己监督自己”。这样就导致警察有很大的自主裁量全，在权力行使上出现偏差。

　　就此他建议，要健全监督机制。在加强上级对下级的监督的基础之上，强化同级监督；同时整合纪委、监察、督察、审计、控申等部门的监督职能。另外要发挥人大制度和人大代表依法审议和监督的作用，畅通民主监督、社会监督和舆论监督的渠道。