财长打算如何应对收支紧张

　　汪德华|文

　　3月6日，财政部长楼继伟在答记者问时指出，财政收入个位数增长恐怕是中长期情况；刚性支出项目还得继续，在当前宏观经济不景气的情况下，恐怕还得维持较高的支出规模。应当说，财长所坦诚的财政收支紧张格局，是贯穿2015年，乃至今后一段时期中国财政工作的基本背景。

　　新一轮财税体制改革已自2014年全面铺开，到2020年之前均是改革的关键时期。财政收支紧张格局，一定程度上会影响改革的推进。

　　例如2015年要力争完成“营改增”改革，由于其较大力度的减税冲击，如何设计改革方案就让财长“最伤脑筋”。中国增值税采取了发票抵扣制的税制设计。从财长的表述看，当“营改增”全面完成之后，特别是覆盖不动产行业之后，2009年“增值税转型改革”遗留的尾巴——当时不允许抵扣的厂房建筑物类固定资产投资进项税，也将纳入抵扣链条，由此中国增值税也将真正意义上与发达国家税制接轨，转变为消费型增值税。但在现有税率结构下，这可能造成较大力度的减税冲击，或许在现有收支紧张格局下难以承受。不过，财长也承诺，改革方案“反正今年得出来”。

　　财政收支紧张格局不仅仅会影响改革的推进，处理不当，还会影响今年宏观经济目标的实现，乃至累积财政风险。财长在问答中也给出了若干以改革应对收支紧张格局的基本思路。

　　首先是地方政府债务。在经济下行趋势下，积极财政政策应更有力度。积极财政政策的力度，首要标志是财政赤字率的大小。政府工作报告中提到2015年赤字率由上一年度的2.1%提到2.3%，有所增加。但要注意的是，2014年及之前预算报告中的赤字率，仅为中央赤字以及一部分代发地方债，地方政府所借的其他类型债务并不包含在赤字率范围内。按照新《预算法》规定，自2015年开始，地方政府债只能在全国人大批准的限额之内。也就是说，今年的赤字率是包含了中央赤字和所有地方债增量，与以前年度的赤字率并不能直接比较。

　　按照笔者基于两次政府债务审计报告的推算，如将地方政府承担偿还责任的新增地方债计算在内，2009年的全国赤字率实际上超过了8%，2012和2013年也超过了4%。因此，2015年的2.3%赤字率，从规模上看并不能说更有力度。

　　对此，财长也提出了若干解决这一困境的思路。一是大力推行PPP模式，让带有公益性质的基础设施建设项目，通过注入财政补贴的模式改造为企业债，从而减少对新增地方政府债的需求。二是已向人大常委会预工委报请，对一些历史债务予以承认，通过发债替换原来的平台债务。如果其规模较大的话，可以大幅改善地方政府现金流，还可以大幅降低利息支出。这应是今年积极财政政策关注的重点。

　　其次是盘活财政存量资金。财长在问答中提到了另外一个数字，2.7%的财政收支缺口，即全国财政支出大于预期财政收入的数字，实际上超过了财政赤字。弥补这一超额的，除往年都有的预算稳定调节基金外，还有1124亿元历年结转资金。将上年度结转资金列入今年支出安排，这是2015年的新做法，对应的是李克强总理自2013年开始强力推行的盘活财政存量资金。

　　财政存量资金居高不下，是中国预算执行的一个顽疾。财政存量资金累积形成原因很复杂，主要体现就是大量存在的结余结转资金，即当年在预算分配环节安排了支出，但资金并未形成总需求，从而减弱了积极财政政策的力度。将财政存量资金收回重新安排支出，从宏观经济的角度看，与财政赤字是等价的，都是扩大总需求。从审计署的历年审计情况看，包括国库和财政专户积累的财政存量资金规模是庞大的，部分结余结转项的形成很不合理。今年在预算报告中将1124亿元结转资金重新安排支出，是国务院、财政以及审计部门过去两年力推改革、施加压力的成果。2015年，依靠盘活财政存量资金应对财政收支紧张格局的潜力还有待进一步挖据。需要继续加大预算执行管理改革和审计的力度，使当年结转资金的规模进一步压缩，往年结转资金盘活的规模进一步扩大。

　　其三是调整财政支出结构。虽然支出规模需要进一步扩大，刚性支出项目还有待支持，但很多效率低、诱发腐败，乃至并无必要的财政补贴项目应当废除。财长在问答中提到，如环保节能产品给予消费补贴的财政支出，出现了很多拿发票来骗补贴，还有本来应当淘汰的一些企业，通过各种关系拿到补贴后反而继续存在的问题。格力董事长董明珠也曾对李克强总理当面呼吁，要求废除这类并不能让消费者受益，保护了落后企业的补贴支出。事实上，从审计机关的审计结果以及新华社的一些调查看，不仅仅是节能环保产品的消费补贴，其他如高新技术企业补贴，农业龙头补贴等，都大量存在骗取、套取补贴现象。甚至一些企业存在的目的就是编制各类材料，骗取各类财政补贴。各类补贴项目过多过滥，管理又不善，同样是中国财政管理的一个顽疾，背后对应的是专项转移支付规模庞大、管理链条复杂、不透明等问题。显然，大幅减少相关效率低、管理无法完善的各类补贴项目，挖掉这些毒瘤，将相应资金用于应该支持的领域，也是应对今年乃至以后一段时期财政收支紧张格局的关键措施。

　　总体上看，楼继伟财长的问答之中，既摆出了当前财政工作的困难局面，也提到了若干以改革应对财政收支紧张格局的思路。所要推进的这些改革，也是十八届三中全会既定的安排。不过，从历史经验看，推进这些改革也面临相当大的阻力。财政存量资金规模庞大、专项转移支付管理不善、企业财政补贴效率低下等问题，一直是近些年社会舆论关注的焦点，但到今天依然问题复杂严峻，反映了背后错综复杂的利益格局难以打破。

　　在突破了《预算法》修订过程中的理念冲突之后，地方政府自主发债已被法律承认，但在实际执行过程中又面临了复杂多变的中央地方利益博弈。突出体现在近期存量债务甄别过程中，地方政府是否会真实报告并正确分类存量债务。因此，以改革应对财政困难格局的思路虽然明确，但要其发挥实效，还需要像习近平总书记所强调的，“确保各项改革举措落地生根”。

　　作者为中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任