总理报告的改革元素

　　【财新网】（专栏作家 刘胜军）2013年11月十八届三中全会宣布再启全面改革，由此2014年成为推进改革的元年。鉴于中央设定了在2020年让改革取得决定性成果的目标，每一年都显得很关键。因此如何评价2014年的改革、如何规划2015年的改革，成为社会关注焦点。与以往相比，今年的《政府工作报告》对改革着墨之多、力度之大、内容之创新，都是前所未有的，是一份名副其实的《改革报告》。

　　一、经济下行倒逼改革进度

　　李克强总理上任之初就提出“改革是中国经济最大的红利”。从当前经济形势来看，加快释放改革红利的任务相当紧迫。

　　尽管2014年中国经济7.4%的增速依然在世界主要经济体中名列前茅，但趋势性下滑没有止住。《报告》没有回避这些压力，“投资增长乏力，新的消费热点不多，国际市场没有大的起色，稳增长难度加大，一些领域仍存在风险隐患”。可见，投资、出口、消费三驾马车均不乐观。

　　虽然消费对经济增长的贡献率上升3个百分点达到51.2%，服务业增加值比重由46.9%提高到48.2%，但应该看到，这一结构性变化主要是投资下滑、制造业实体经济陷入困境的“被动改善”，消费和创新依然没有强劲到足以稳定经济的程度。

　　自2014年9月份以来，实体经济指标加速下行。2014年用电量增速从2013年的7.5%跳水至2014年的3.8%，铁路货运量则同比下降3.9%。M2 12.2％的增速也低于13％的目标值，这引发中国经济会否“硬着陆”的担忧。

　　最困难的时刻尚未到来。中国实体经济的去杠杆、去产能的大幕仍是刚刚拉开。《报告》提出“继续化解过剩产能，钢铁、水泥等15个重点行业淘汰落后产能年度任务如期完成。加强雾霾治理，淘汰黄标车和老旧车指标超额完成”。去杠杆、去产能，是中国经济转型面对的两只拦路虎。知易行难，要去产能，就必须忍受关闭工厂、减少就业所带来的短期阵痛，且短期内对经济不可避免产生负面冲击。

　　《报告》对2015年设定了“7%左右”的经济增长目标。这一目标虽然符合预期，但实现起来有难度。笔者认为，这一目标不是“指标”，更大程度上带有引导社会预期的意味。“左右”意味着弹性空间。同时也强调，“各地要从实际出发，努力争取更好结果”。这也意味着不给地方政府太大的硬性指标压力。

　　二、如何稳增长？

　　笔者认为，从当前形势出发，2015年的任务从“促改革”变成了“防风险”与“促改革”的双重压力，从“保持定力”变成了“定力”与“灵活性”兼顾，这给政策制定带来了更大挑战。

　　1、改革依然是增长的主要源泉

　　《报告》宣布，“本届政府减少1/3行政审批事项的目标提前实现。这份成绩单的确来之不易，坚定了我们奋勇前行的决心和信心”。在所有的改革中，最大亮点当属商事制度改革。由于注册资本从实缴制改为认缴制，2014年新登记注册市场主体达到1293万户，其中新登记注册企业增长45.9%，形成新的创业热潮。尽管有成绩，但改革的硬仗刚刚开始，难啃的硬骨头都在后面。

　　对2015年的改革，《报告》提出了不少具有含金量的内容：1）全部取消非行政许可审批；2）制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单；3）大幅缩减政府核准投资项目范围，下放核准权限。大幅减少投资项目前置审批，实行项目核准网上并联办理；4）大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金；5）推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，成熟一家，批准一家，不设限额；6）推出存款保险制度。推进利率市场化改革；7）实施股票发行注册制改革；8）有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股；9）实行全面规范、公开透明的预算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部门预决算都要公开。

　　只有改革，才能释放出新的增长动力：1）消费：“扩大消费要汇小溪成大河，让亿万群众的消费潜力成为拉动经济增长的强劲动力”，这离不开收入分配体制改革和社会保障体系的完善；2）城镇化：“城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在”，要“用改革的办法解决城镇化难点问题”；3） 创新创业：《报告》特别突出了创新的价值，并提出了具有新意的战略构想：大力发展众创空间，增设国家自主创新示范区；实施“中国制造2025”；制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合 ；向社会全面开放重大科研基础设施和大型科研仪器。当然，对创新而言，最重要的还是产权保护、创新的自由和公平竞争。

　　2、积极的财政政策：

　　尽管降低投资率已成共识，但短期内投资依然是中国经济的关键动力。在“高投入、高消耗、偏重数量扩张的发展方式已经难以为继”的情况下，投资往哪儿去？李克强在2015年1月的瑞士达沃斯论坛演讲中提出了“双引擎”：大众创业、万众创新；增加公共产品、公共服务。通过加大对公共产品的投资，来缓冲投资放慢的压力，是一个可行的选择。《报告》将财政赤字率从去年的2.1%提高到2.3%。

　　基础设施领域依然是财政投资的重点。2014年中国新建铁路投产里程8427公里，高速铁路运营里程达1.6万公里，占世界的60%以上。高速公路通车里程达11.2万公里。2015年铁路投资要保持在8000亿元以上，新投产里程8000公里以上，在全国基本实现高速公路电子不停车收费联网。重大水利工程今年再开工27个项目，在建重大水利工程投资规模超过8000亿元。

　　笔者不反对增加对公共产品的投资。但是这对缓解实体经济困难效果未必显著。当前，实体经济深受“高杠杆”和“产能过剩”折磨，而基础设施投资对实际经济的拉动作用相当有限。笔者认为，大幅度减税可能是更好的“积极财政政策”：减税既可以缓解实体经济压力，又可刺激消费，消化产能，更可提振市场信心。虽然《报告》也提出了推进营改增、结构性减税、全面性减费，但这些减税效果释放较慢，难以达到扭转市场预期的强度。与其挤牙膏式的减税，其效果远不如一次性的、集中的大幅度减税。

　　3、稳健的货币政策：

　　最近几个月，中国进入了降息、降准的通道。《报告》提出“稳健的货币政策要松紧适度”，并将广义货币M2预期增长12%左右，低于去年的13％。这显示中央既希望避免系统性风险，又努力避免货币放水。当然，避免系统性风险更重要，因此《报告》提出，“（M2 增速）在实际执行中，根据经济发展需要，也可以略高些”。与这一“略高些”的表述相呼应的是，2015年设定了3%的通胀目标，比去年全年2%的实际通胀水平高出不少，这实际上意味着货币政策名为“稳健”，实则偏向“宽松”。笔者认为，货币政策最考验中央的“定力”。只有坚守“不搞大水漫灌”，才有可能淘汰一大批“僵尸企业”，推动经济去杠杆、去产能。但与此同时，如何防范大量企业倒闭的金融风险，亦是严峻考验。

　　三、改革攻坚：有权不能任性

　　改革离不开理念的指引。《报告》体现了清晰的改革理念：1）改革的目的是激发市场活力，正如《报告》所言，“人民勤劳而智慧，蕴藏着无穷的创造力，千千万万个市场细胞活跃起来，必将汇聚成发展的巨大动能，一定能够顶住经济下行压力，让中国经济始终充满勃勃生机”；2）改革的本质是“有权不可任性”。其逻辑在于，要激发市场活力，“政府要勇于自我革命，给市场和社会留足空间，为公平竞争搭好舞台”。

　　“大道至简，有权不可任性”，这句总理亲自加上的话，勾勒出了对简政放权的坚定信念。正如《报告》所描绘的，“各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法””。《报告》还进一步强调了“法无授权不可为”的原则：“所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。 全面落实行政执法责任制。一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正”。

　　这令笔者联想到里根在1980年就任美国总统后的施政理念。里根在就职演说中提出：“政府从来不是解决问题的途经，政府本身就是问题所在”。正是有了对市场力量的坚定信念，里根大刀阔斧推动了解除管制、大幅度减税、控制货币发行、打造小政府，从而成就了美国此后长达25年的经济辉煌。

　　当然，要把“权力关进制度的笼子”决非易事。2014年的改革实践证明，官僚集团对于改革有强烈的抵制心理，导致改革陷入胶着状态。其中，“不作为”、“假作为”、“乱作为”是官场最突出的问题。

　　本届政府对于“上有政策，下有对策”的情况了然于胸。《报告》提出：“有些政策措施落实不到位。少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办……腐败现象的一个共同特征就是权力寻租，要以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤。”

　　在2015年，能否提高改革的执行力，成为改革成败的关键。《报告》提出：1）地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留；2）完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任。

　　笔者认为，此乃提升改革执行力的点睛之笔。只有动真格的，做到奖罚分明，“谁不改革谁下台”，才能打破“不作为”的官场心态，让官员们行动起来。当年，朱镕基总理宣誓“如果本届政府都是‘好好先生’，我们就对不起人民。要做‘恶人’，不要说‘我们现在这个社会已经变成庸人的社会，都不想得罪人，我不同流合污就行了’，这样想是不行的！”李克强说：“对尸位素餐、碌碌无为的干部，坚决采取组织措施”。2015年能否对“不作为”的官员“采取措施”，将成为改革最大的看点。

　　结束语：

　　如果说，在改革元年2014，政府的聚焦点是细化三中全会改革方案，

　　那么2015年则应该聚焦改革的执行与落地。中央深化改革领导小组第八次会议强调，“2015年是全面深化改革的关键之年，气可鼓而不可泄。”而不断下行的经济局面，更凸显了改革推进的紧迫性。

　　让我们期待，2015年的改革能像中央深化改革领导小组第十次会议要求的那样，“要突出重点，对准焦距，找准穴位，击中要害，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系，突破‘中梗阻’，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来”。笔者认为，特别关键的是“要重点提出一些起标志性、关联性作用的改革举措”，例如IPO注册制改革。

　　作者为中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长