彭雪峰委员：制定行政程序法时机已成熟

　　【财新网】（实习记者 罗国平）全国政协委员、北京市大成律师事务所主任彭雪峰3月4日在全国政协第十二届三次会议上表示，现在制定行政程序法的条件已经成熟，他建议以完善行政程序法治为核心和突破口，推进法治政府建设。

　　彭雪峰分析，行政权力未得到有效制约和规范是阻碍法治政府建设的最大症结。只有确保程序正义这个“看得见的正义”，才能从从源头上防止行政机关及其工作人员失职和滥用权力。

　　遗憾的是，作为规范行政权力基本法的行政程序法却迟迟未能出台。彭雪峰向财新记者表示，这是“导致当前行政执法乱象的一个主要原因”。

　　彭雪峰的建议亦回应了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提出，要依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

　　为何时机已成熟？

　　在解释《行政程序法》已成熟的原因时，彭雪峰向财新记者表示，通过完善行政程序法制，来制约和规范行政权力，正越来越成为共识。

　　观念上逐渐达成共识的同时，地方上也在不断积累经验。彭雪峰向财新记者介绍，包括山东、湖南、北京、浙江等地已陆续制定或是在酝酿行政程序规定。他称这些地方在规范行政权力、防治腐败方面取得了宝贵的经验，“现在应是将这些有益经验向全国推广好时机”。

　　国家行政学院法学部教授杨伟东也向财新记者表示，他也基本赞同“时机已成熟”这个观点。

　　杨伟东补充到，现在立法已积累了很多经验。事实上，早在1986年，时任北大法律系副主任、后任全国政协副主席的罗豪才就提出了行政程序法的立法框架。

　　1990年出台的《行政诉讼法》中提出，行政程序需遵守程序要求。其后，针对不同行政行为又陆续出台了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》等单行法。国务院现在也在起草《行政执法程序条例》和《重大行政决策程序条例》，杨伟东向财新记者介绍。

　　但为何已经出现近30年的行政程序法迟迟未见出台，杨伟东向财新记者做了三方面的解释：行政程序涉及面广、行为类别复杂，立法需要足够的经验；目前已有大量分散的程序性法规，对行政程序的要求没有二三十年前那么强，也没有整合民法体系那么紧迫；立法资源有限。

　　重点是什么？

　　彭雪峰在发言中指出，对行政决策权和执行权的制约与监督，应当作为规范行政程序的重中之重。他介绍，目前中国行政机关主要实行首长负责制，决策权的相对集中极易导致决策权被滥用，滋生腐败。

　　因此他建议，在行政程序法中确立公众参与决策、集体讨论决策等民主程序，实现对决策权的分化和制约，防止“一言堂”；充分保护行政相对人及利害关系人的知情权、听证权、陈述抗辩权、申请回避权等程序权利。

　　他还建议，要注重行政执法程序的民主化，畅通公众参与渠道，通过完善重大行政决策专家论证机制、听证会、法律顾问团等制度，拓宽公众参与的广度与深度。

　　难点在哪儿？

　　如何调节各地、各部门的差异性将是难点之一。彭雪峰在发言中提出，中国地域辽阔，机构庞杂，各地、各部门的行政执法情况各不相同，一部行政程序法并不能解决所有问题。

　　杨伟东分析，如果未来制定了统一的行政程序法规或是行政程序法（下称“统一立法”），可能从两种办法解决这个问题：首先是统一立法中允许地方对一些专门的特别事项进行地方的规定；假如统一立法中没有此类规定，只要地方性立法跟统一立法的“刚性”规定和精神相冲突，地方立法仍然是有效的。

　　彭雪峰也建议，应由各地结合自身管理特点，制订地方法规、部门规章细化程序规范。

　　目标是什么？

　　谈及行政程序法的目标方向，杨伟东给了四个答案：

　　首先，要统一行政程序立法，整合在不同时间、不同领域制定的规则；

　　其次，保证行政程序法的涵盖性，让将来所有的行政行为都受其影响；

　　第三，在行政程序法确立的基本原则和制度之上，尽量完善、细化《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法；

　　最后，提高对程序性标准的要求。杨伟东称，目前我们基本上限定在法定程序，将来望提高到正当程序或是合理程序。

　　但杨伟东也向财新记者指出，目前“这种理想的方案”可能比较难。据他介绍，近几届全国人大常委会中，仅有第十届将“行政程序立法”列入立法计划之中。