吴青代表：质询应成“常态”

　　【财新网】（实习记者 罗国平）作为人大监督方式之一的质询，其“落地”情况却远非乐观。十二届全国人大三次会议召开在即，全国人大代表、北京市金杜（广州）律师事务所合伙人吴青提出《关于完善人大质询工作机制的建议》（下称“建议”）。

　　在接受财新记者采访时，吴青介绍，她提此议案的原因是为了加强代表的作用。虽然目前在全国以及省级层面都存在质询案例，但人大代表对质询的使用尚不普遍，人大代表的质询权并没有得到充分、有效的行使。

　　吴青认为，导致这种情况发生的原因主要在于法律对质询权主体的限制、质询程序的不完善、质询权效力缺乏保障，以及代表对行政部门的监督缺乏勇气。

　　对此，吴青提出要完善质询权行使程序，让行使质询权成为一种常态。同时，各级人大常委会也应提供相应帮助，并加大对质询的公开。

　　“闲置”的质询

　　十二届全国人大一次会议时，俞学文、方青等30名全国人大代表联名致函最高人民法院，就陕西现代农业案提出了质询，这是全国层面提出质询的最新案例。

　　“质询权作为监督权的一种，目前应用是不太广泛的”，吴青指出。北大法学院教授姜明安也向财新记者介绍，“现在代表做的质询很少很少，基本上没有。”

　　质询是人大的专有监督形式。作为一种刚性监督，其力度仅次于罢免和撤职。姜明安介绍，因为受询对象很少能事先准备，所以质询可以起到真正的监督作用。

　　质询的对象主要是“一府两院”有重大失误的职权行为或违法行为。姜明安向财新记者介绍，很多事情都可以质询，如涉及违法、滥权、重大事故、政府不作为或乱作为、行政机关不符合法定程序的行为等等。

　　事实上，如今使用尚不普遍的质询早在1954年就以“质问制度”的形式出现了。1978年《宪法》将“质问”改为“质询”，并在随后出台一系列法规中对质询制度进行了细化和完善。

　　2010年，全国人大常委会“破天荒”提出开展专题询问和质询。此后，全国以及各省份的人大常纷纷“试水”专题询问，但“质询”依旧被搁置。

　　十八大报告提出，要“健全质询、问责等制度”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“要推进人民代表大会制度理论和实践的创新”；要“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”；并“完善人大工作机制，如通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。

　　质询为何被闲置？

　　对“质询”得不到普遍使用的现象，吴青指出主要原因在于法律对质询权主体联名限制；法律法规对质询程序没有明确规定；质询权的行使缺乏保障以及代表对行政部门监督缺乏勇气。

　　目前依据法律规定，人大代表或常委会组成人员如想提出质询案，必须符合法定人数，个人不能单独提出。而要在全国人代会上提出质询，则需要一个代表团或者三十名以上的代表联名。

　　吴青向财新记者称，假设没有前期充足的准备，仅仅在大会期间找30个代表联名，是“很不容易的”，这就限制了质询权的行使。

　　除了实体上的问题，法律对质询的程序性规范也远未健全，受询机关如若违反规范所应承担的政治责任和法律责任也存在缺位。

　　吴青指出，目前对质询案的内容、提出方式，受询对象的回复方式、回复期限等操作细则均未有明确规定。这导致“即使有代表想联名对某些部门提出质询，但因不了解质询程序，也可能最终放弃”。

　　而如果质询人对于被质询部门的质询答复不满意，或者再次质询仍不满意的，法律也未规定受质询部门应承担的责任。吴青表示，“缺乏保障的权力，往往会流于行使”。

　　吴青和姜明安均指出，很多代表还不敢或不太善于对行政部门提出质询。姜明安解释称，“因为人大代表不完全是老百姓选的。你这次出头，下次就不让你当代表了”。

　　根据现行法律规定，代表提出质询案之后，还需交由主席团转交受询机关。姜明安向财新记者表示，假如领导思想不开放，不列入会议议程，也无法启动质询案。

　　“质询”常态化尚需“破冰”案例

　　要真正发挥人大的监督作用，应使质询权变成一种常态化的监督方式，吴青如是说。

　　姜明安也建议，每次人大、人大常委会都应留出时间让人大代表质询。在闭会时代表也应可以提出质询。目前中国法律规定，质询案必须在本级人代会或常委会会议期间，根据大代会或常委会会议决定的截止时间内提出。

　　但实现质询常态化之前，还需要“破冰”的案例。姜明安称，现在需要“敢于第一个吃螃蟹的人”，组织一些质询案，将这个制度启动起来。如果启动起来，那将是“中国民主制度的一个重大进步”。

　　质询之后，吴青建议各级人大应对质询案进行全程公开，以便推动对政府部门的监督。

　　另外，吴青还建议对质询程序加以明确，尤其是受询对象的回复方式、回复时间以及回复无法另代表满意后的追责机制。

　　而针对代表不敢提质询案的问题，吴青则建议各级人大可以对代表加以培训，鼓励并协助代表提质询案。

　　附较有影响的质询案例：

　　全国层面：

　　1980年宝钢质询案；

　　2000年烟台“11·24”特大海难事故质询案；

　　2013年陕西现代农业质询案

　　地方层面：

　　1989年，湖南省177名代表对副省长杨某就清理整顿公司问题接受质询时的答复不满意,提出罢免其副省长职务的议案获表决通过；

　　1989年，广东省农委主办的公司违法经营质询案；

　　1999年，海南省人大就省公安厅在办理海南3个单位两批共55辆军车改挂地方牌证，以及1995年为12名外地女子办理来往港澳通行证过程中的问题和疑点，向公安厅提出质询。后，省公安厅对此作出书面检查，不积极配合的经侦处处长卢东熙被停职检查。

　　2000年，广东省佛山代表团提出《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案，致省环保局局长被免职、一名副局长被撤。

　　2003年，汉滨区11名代表联名对区人民检察院提出质询。后，区检察院迅速成立专案组查明事实。