全国政协委员蒋洪：预算公开不能装样子

　　【财新网】（记者 周东旭）“这是山西的一个案件，举报当地官员，当事人很多年来一直在反映，没什么效果。”3月3日，在两会驻地接受采访时，全国政协委员蒋洪又接到一位“熟人”的求助电话。他叹了口气，告诉财新记者说，“充其量我们也只能转给相关部门，但不会有什么作用。这不是政协委员的本职工作，有人求到你了，还是要想办法帮忙解决下。”

　　多年来，蒋洪接到了不少类似的求助，甚至有的人特意从新疆跑到上海见他。蒋洪是上海财经大学教授，财政学专家。

　　这位曾因在全国政协大会上举手投弃权票而备受关注的全国政协委员，多年来也对参政议政有了更深层的理解，“我也想过改这改那，提更多建议，但当局基本没做出什么实质反应。有没有反应我不关心，话还是要继续说。”

　　信息公开

　　蒋洪今年关注信息公开，建议把《政府信息公开条例》升格为《政府信息公开法》。自2008年施行以来，《政府信息公开条例》取得一定效果，蒋洪认为“能起到的作用还是很有限，进步也有，但并没有给信息公开带来实质性变化。”政府在很多方面仍不透明，《条例》内容本身也比较笼统。

　　“我能起的作用不过是参与呼吁，基本精神应该是公开，现在很多问题出在政府信息不公开。”蒋洪将政府信息公开视为治理现代化的一个切入点， “现代化”的体现无非就是政府要受到公众制约。

　　“信息公开标志着治理体系的根本性改变，换句话，如果根本层面不改变，信息公开也不会改变。”蒋洪对财新记者说，信息公开较容易被理解。

　　在蒋洪看来，信息公开的动力不可能来自政府，而是一定来自公众。也只有政府的权力真正来自公众，他们才会有公开的动力，反之，则会想办法限制信息，因为信息公开意味着更多的监督和约束。

　　不公开的例子比比皆是，包括政协会议。蒋洪发现，委员们提案并没有全部公开，而是有选择性的在官网发布，政协很多内容也是不公开的，甚至在某些方面是退化的。“政协是政治表达平台，每个委员和代表提出什么提案，有什么政治协商的主张，都可以向社会公布。”

　　其实政府部门之间也是信息阻隔，不公开的。比如财政部门的预算处是核心机关，“其他机关对预算处也并不了解。”

　　预算报告多年来一直被诟病。今年预算法修改，蒋洪很关注今年预算报告会发生什么变化，但目前仍没有拿到材料。“以往通常只是在会场每个政协小组发一两本，互相传阅，不准带走。”

　　“预算报告有什么不能公开的呢？”蒋洪介绍了国外的经验，认为公开预算是透明财政的应有之义。

　　与政府信息公开密切相关的是保密法对国家秘密的规定。“虽然保密法改了，但对于什么是国家秘密并没有任何修改，仍然十分宽泛。”蒋洪曾提过多次关于保密法修改的提案，希望明确国家秘密的范围。

　　在财政税收方面，以保密法作为依据，有的地方甚至将财政赤字、财政预算作为秘密，不予公开。蒋洪表示，“保密法使得法律部门化、人治化，秘密最终由政府各个部门认定，等于部门说什么就是什么。政府信息公开自然会遇到非常大的阻力。”

　　政府信息公开应该切实保障以公开为原则，不公开为例外，“现在完全颠倒过来了，原则过于空洞，民众能知道的还是太少。”

　　预算公开要细化

　　作为财政学专家，每年蒋洪都会有关于财税方面的提案。2014年预算法修订，但蒋洪并不满意，认为预算公开仍不到位，只是原则性规定，缺乏实质性法律内容，所以今年两会仍有相关提案，希望能继续修改预算法，将预算公开落到实处。

　　“怎么公开，要透明到什么程度，预算法并没有明确法律界限，在公开方面还是不具有可操作，不是我们所期望达到的透明度。看得出来，在立法上他们是很不情愿公开的。”蒋洪告诉财新记者说。

　　修改后的预算法第十四条规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”在蒋洪看来，关于预算公开，这是唯一具有实质内容的条款，即“二十日”这一时间限定。

　　预算是国家财政大事，民主化是基本惯例，但当前全国两会上的预算报告审议距此仍有很大差距。蒋洪认为最根本的是做到细化。

　　虽然涉及到的部门预算有近百个，但从审议的角度看，仍有不少欠缺。比如项目支出，审议过程中需要说清到底包含什么，怎么使用的。“现在的项目预算只是一个数字，至于到底用于什么项目，花了多少钱，根本无从审起。哪怕是再细化一个层次，将项目列出来。”

　　再比如工资，如果希望进行有意义的实质审查，必须知道这个部门有多少人，工资标准怎样，还可以提出疑问，这个部门是否需要这么多人，工资是否过高，这些都需要信息公开，“但现在都没有，只是一个笼统的数字。”

　　“按照支出功能分类，一般分公共服务、外交、国防、公共安全、教育等，但是功能展示对于部门一级意义不大，展示了对它也没什么制约。让教育部展示他的国防、外交等支出有什么意义？部门预算更应该按照经济分类，比如多少用来发工资、福利、买车接待等，这样才能形成真真监督。各个部门也明白，所以按照功能分类。”蒋洪说。

　　蒋洪也曾多次建议，按照类、款、项、目划分，收入应该细化到目，支出按照功能分类，要公开到项，支出按经济分类，要公开到款，并在法律上做出明确规定。

　　细化的另一个层面是完整度。“可以拿出一部分很细化，但如果不完整，也是信息扭曲，账外还有帐。”

　　什么叫完整？蒋洪说，“预算法规定要把一切收支纳入预算，可后来仔细一看，其实是指放进国库的要全部公开，如果你的钱不放进国库，还算不算你的收支呢？这就留下了制度的漏洞。财政专户就不在四本账内，还有许许多多的钱不进国库，这些钱要不要向人大报告？”

　　所谓“四本账”，是指政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算，自2013年开始，审议“四本账”也被视为向全口径预算迈出的重要一步。

　　但四本账仍有很多“不完整”之处：政府公共预算，专户存储就不包括在其中，到底有多少，并不清楚。政府性基金，是否全部包含了，是存疑的；国有资本经营，很不完整，不是国有资本的全部运营收入，只是盈利中的上缴部分，不到百分之十，百分之九十在账外，太容易出问题；社会保险基金，目前至少没有细化。

　　在立法过程中，大家都在说公开，一旦要写进法律，又都不愿意了，说明什么？“政府希望有更大自由度，不受公众制约。有时候不能看怎么说，口号喊得再响，不愿意在立法层面白纸黑字写下来，就说明了一切，别装样子。”蒋洪认为，行动比口号更为直接。