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周学东:尽快制定《地方政府债务监督管理条例》

2014年03月07日 15:34 来源于 财新网

  关于尽快制定《地方政府债务监督管理条例》的建议

  案由:

  随着城镇化的推进,城市建设资金需求量将维持在较高水平,地方政府举债具有一定的现实合理性和必然性。但是,从国际金融危机的教训看,金融稳定作为公共产品,与各类债务问题有着千丝万缕的联系;各类债务问题导致的危机终究会对金融稳定产生负面影响。当前的地方债务问题同样值得关注,并需要妥善加以应对。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。特别是,地方债务风险预警、审计监督等机制的缺失,使得地方债务风险成为当前必须妥善应对的问题;如果处置不当,必然会对金融体系的稳定构成威胁。因此,从长远看,亟待制定《地方政府债务监督管理条例》(以下简称《条例》)来规范地方政府债务审批,发挥各级人大对地方政府债务总量的监督作用以及对地方政府债务资金投资项目的审查作用。

  理由:

  我国现行地方政府债务监督管理缺乏法律依据,亟待通过制定《条例》来建立风险预警、审计监督等相关机制,防范地方政府债务风险。

  现阶段地方政府发债的主要依据有《关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》、《2009年地方政府债券预算管理办法》、《2011年地方政府自行发债试点办法》、《2013年地方政府自行发债试点办法》等规范性文件,而这些规范性文件带有明显的阶段性特征。现阶段地方政府债务及其监督管理机制存在一些问题,主要包括:

    一、债务规模庞大、增长较快。至2013年6月末,全国地方政府负有偿还责任的债务达108859.17亿元,比2012年末增长13.06%;省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,比2010年末增加38679.54亿元,年均增长19.97%。若按年均增长19.97%测算,至2014年末省市县三级政府负有偿还责任的债务余额将会达到139019亿元,是2010年末的2.07倍。

    二、信息披露不完善,难以对地方政府债务进行有效监督。地方政府在举债过程中不愿意主动、充分地披露相关信息,导致地方政府债务不透明。审计署于2013年8月至9月组织全国审计机关5.44万名审计人员对政府性债务情况进行了全面审计,才查清地方政府的债务状况,但这种大规模审计不应当成为常态。如果搞不清地方政府债务情况,就无从对地方政府债务进行有效监督。

    三、审批机制不健全,存在违规使用债务资金现象。当前我国地方政府债务管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障,尤其是地方政府债务融资审批缺乏明确的法律规定,部分地方存在违规使用债务资金现象。审计署2013年12月30日公告显示,部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元。

    四、风险预警机制缺失,累积潜在的系统性金融风险。一方面,随着城镇化的推进,地方政府筹资压力较大,但这些资金需求无法仅依靠财政支撑,地方政府只有通过金融市场举债来满足资金需求,快速增长的债务规模需要建立相应的债务风险预警机制。另一方面,市场化的自我约束机制要求根据地方政府的偿债能力建立科学的债务风险预警机制,过度举债将会累积潜在的系统性的金融风险,从而对金融体系的稳定构成威胁。

  此外,我国尚缺乏地方政府债务风险应急处置机制,地方政府债务的审计监督和责任追究也无法可依。

  建议:

  尽快制定《条例》对地方政府债务监督管理加以规范。

  2013年6月审计署发布的地方债务审计报告指出,“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度,但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。”因此,为了使地方政府债务监管有法可依,建议尽快出台《条例》。

  《条例》制定的目标是建立规范的地方政府债务监督管理机制,发挥各级人大对地方政府债务总量的监督作用以及对地方政府债务资金投资项目的审查作用,着力防控地方政府债务风险。《条例》包含举债、用债、偿债;债务统计与风险监测、预警和风险处置;审计监督和责任追究等组成部分。具体内容如下:

    一、债务信息公开。要建立地方债务信息公开制度,及时披露地方政府负有偿还责任的债务、政府或有债务,据实反映地方政府债务的相关情况。

  1、地方政府债务的信息披露包括发行主体、财政收支、综合财力、资产负债情况、债务水平及结构、债务资金使用情况、偿债资金来源、项目收益情况等主要内容。

  2、信息披露的途径一是将债务信息向本级人大报备,以便本级人大审批;二是向上级人大、上级政府报备,便于上级人大、上级政府掌握本地区整体负债水平;三是将债务信息向社会公开,接受公众特别是投资者的监督。

  3、在信息公开的基础上,逐步推行地方政府信用评级制度,从地区经济发展状况、地方政府财政收入状况、地方政府的债务水平及结构、地方政府治理与预算管理水平等方面对地方政府进行信用评级。

    二、债务会计核算。要明确地方政府债务的会计核算原则,科学揭示地方政府债务情况,提高地方政府债务透明度。

  1、明确政府会计准则。要求地方政府按照政府会计准则编制预算,及时披露政府财政资金信息。

  2、推行编制地方政府资产负债表的试点,确定资产负债表的核算原理、核算标准、数据来源、缺失数据处理等技术规范。

  3、推行财力规划编制,反映地方政府的综合财力、地方政府资金的安排及使用情况。

  4、出台全国统一的地方政府债务会计核算办法,建立统一的地方政府性债务管理信息系统,提高债务管理的科学性与透明度。

    三、债务审批。要建立地方政府债务审批制度,明确地方政府举债所需要满足的基本条件和审批流程,为“控制增量、压降存量”打好制度基础。

  1、地方政府举债时要编制本地区政府性债务年度收支计划,说明举借、偿还政府性债务计划、债务余额和新增债务的变动情况,年度收支计划中的债务计划、债务余额、新增债务须经本级人大审议通过后方可申请发债。

  2、本级人大负责本级政府债务资金投资项目的初步审查,初步审查的内容主要包括:投资项目是否符合《条例》和有关法律法规要求、投资项目的依据、投资项目是否有利于本地区国民经济和社会持续稳定发展、项目预期的收入与支出、实现项目预期收支的措施是否可行;等等。

  3、在发债审批的过程中,发债计划需向申请发债地区民众公开,接受申请发债地区的社会监督,以听证会等形式听取民众意见,并作为是否批准发债的重要依据。

  4、在省级层面设立地方政府债务管理机构来管理地方政府债务相关事务并对省级人大负责。地方政府债务管理机构的主要职责包括:对下级地方政府初步审查后的投资项目和省级政府债务资金投资项目进行审批;负责地方政府债务规模的审议工作、地方政府债务发行条件的确定以及地方政府债务的事后监管等事宜。

  5、地方政府债务管理机构对地方政府发债计划进行审议后,报省级人大讨论批准。省级人大审批实行计划管理制度,对地方政府在某一年度内的负债总额、资金用途、发行方式、发债额度、利率和偿还方式等进行审批。

  6、省级人大审批后报全国人大备案;如有必要,全国人大可调整各地区的负债总额、资金用途、发行方式、发债额度、利率和偿还方式。

    四、债务资金用途。要建立严格的地方政府债务资金使用制度,明确以地方政府债务作为财源的支出范围,除非经省级人大审批并报全国人大备案,地方政府债务资金不得用于其他支出。债务资金用途包括以下几个方面:

  1、为提供区域性公共物品、加强地方基础设施建设提供资金,而当前收入(税收或转移收入)无法满足这类大规模支出。

  2、为地方政府持股企业提供资本金或借款。

  3、救灾设备支出、灾后重建支出和救灾福利支出。

  4、偿还旧债,但需要限定具体的条件和“借新还旧”所占比例。

  5、弥补短期财政赤字,维持预算平衡,但不得用于弥补地方财政经常性支出差额。

    五、债务偿还。要建立地方政府债务的偿债制度,本着借债主体与偿债主体一致的原则,地方政府债务应以投资项目的收益和地方政府未来的税收收入为主要偿债资金来源。

  1、明确地方政府负有偿还责任的债务由地方财政提供担保。

  2、建立地方政府债务保险制度。地方政府可申请试行地方政府债务保险制度,允许保险企业进入地方政府债券市场,为地方政府债务提供担保,降低偿债风险。

  3、成立行业性的专业为地方政府债务提供保险的保险机构,研究相关保险产品、共同承担风险。

  4、建立地方公债偿债基金。地方政府发债之后,应当从所筹集的资金、项目回收资金、国有资产收益、地方预算收入等项目中按一定比例各自划拨一部分资金上缴省级财政,由省级财政汇总后形成本省偿债基金。

  5、暂时性、短期性地方财政失衡,经省级人大批准并报全国人大备案,可以通过发行新债予以弥补临时性收支缺口。

    六、统计与风险监测、预警。要建立地方政府债务的统计与风险监测、预警机制,构建一套能够反映地方政府债务风险水平、预测地方债务风险趋势的监测体系。

  1、通过为负债率、债务率、逾期债务率、债务依存度、偿债率、借新还旧率等指标设立具体的地方政府债务风险评价标准(如针对上述指标设立阀值,建议阀值分别为60%、100%、10%、15%、20%、20%),建立地方政府债务风险的预警体系。

  2、对地方政府债务进行分类统计,包括地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的债务,若地方政府债务出现异常增长则应暂停发债资格。

  3、分类统计地方政府债务资金来源,包括银行贷款、BT、发行债券等,科学研判地方政府债务资金成本和偿债期限。

  4、分类统计地方政府债务资金支出,包括市政建设、土地收储、交通运输设施建设等,科学研判地方政府债务的投资收益和偿债资金来源。

  5、触及风险预警阈值的地方政府应当同时向本级人大、地方政府债务管理机构提交关于本地区财政状况的书面报告,暂停举债行为,找出债务风险环节,并采取有效措施压降债务存量。

    七、风险应急处置。要建立中央政府和地方政府两级债务风险应急处置机制,在地方政府出现债务风险时,依照视线确定的程序,启动应急处置预案。

  1、由上级有关部门成立应急处置小组,制定应急处置预案。

  2、对产生风险的原因作出及时准确的分析,找出产生风险的根源,进行对症化解和救助。

  4、对因债务资金运用不当,存在暂时性收支缺口不能支付到期债务,可通过变卖固定资产、申请特别救助金等途径解决资金缺口。

  5、对于资不抵债且无法在资本市场上继续融资的地方政府,由上级政府先行代偿部分债务本息,但资不抵债的地方政府必须以共享税作为还款担保,清偿债务之后才能重新获得共享税收入;地方政府破产相关法律规定出台后,可以试行采用破产清算的方式处置债务风险。

  6、地方政府债务风险处置完毕之后,应急处置小组和发生债务风险的地方政府均需要向上级人大及上级政府报送书面报告,报告内容包括发生债务风险的情况、原因、造成的社会影响和采取的措施等。

  7、明确中央政府的救助责任和规则,即中央财政和中央银行对地方债务危机提供救助的条件和审批程序、偿还机制等。

    八、审计监督。要建立地方政府债务审计监督制度,合理评价风险和收益,严查地方政府债务风险,将地方政府债务审计与预算执行审计、领导干部任期经济责任审计有机结合。

  1、风险评价。重点在于生态风险评价、环境风险评价、偿债风险、项目财务风险等,确保债务资金安全。

  2、收益评价。对地方政府债务资金的有效性进行评估,评估内容主要包括经济收益和社会收益。

  3、针对地方政府债务“借、管、用、还”各环节建立动态化审计机制,揭示地方政府在举债、用债、偿债等方面存在的问题,揭示地方政府债务风险并对风险等级作出评估。

  4、将地方政府债务审计贯穿于预算执行审计的过程,严禁违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等行为。

  5、将地方政府债务审计融入领导干部任期经济责任审计,作为评价、考核、任用干部的一个方面。

    九、债务责任追究。要建立地方政府债务的责任追究制度,明确责任追究的措施。

版面编辑:曹文姣
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