周学东：亟需修订《人民银行法》

　　全国人大代表、央行南京分行行长周学东的提案

　　关于修改《中国人民银行法》的建议

　　案由：

　　近年来，国内外金融领域正经历着重大变革。一是次贷危机后西方主要发达国家在金融监管体制方面进行了一系列改革，尤其是中央银行的地位得到强化；二是国内金融业蓬勃发展，金融创新的步伐不断加快，对中国人民银行的货币政策、金融稳定和金融基础服务等职责都提出了挑战；三是中国人民银行为了更好地适应形势需要，在征信业管理、非金融支付机构管理、金融消费权益保护等方面积极开展创新。但是由于2003年修订的《中国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）没有根据上述变革予以修改，一定程度上阻碍了中国人民银行制定和实施货币政策、维护金融稳定、提供基础金融服务等职责的履行，不利于我国金融事业的发展，也不符合我国经济持续健康增长的需要。

　　理由：

　　 2003年修订的《人民银行法》在实施中尚存在以下主要问题：

　　　一、有关货币信贷政策的规定难以有效满足人民银行实施宏观调控的需要

　　《人民银行法》虽然从法律上明确了人民银行作为货币政策的制定和实施主体的法律地位，并规定了人民银行履行该职责相应的手段（如货币政策工具等），但从实际工作中看，还远远不够。

　　首先，在信贷政策方面。信贷政策不同于货币政策，着眼点在于调整信贷结构。在我国当前金融生态环境还不完善、金融机构尚未完全成为符合市场经济要求的微观主体的情况下，信贷政策能够在很大程度上弥补货币政策的不足。但《人民银行法》通篇未明确信贷政策的法律地位，而且也未赋予人民银行监督金融机构贯彻执行信贷政策的相应手段和措施，人民银行在对重点领域信贷政策实施效果的监测分析和评估、与其他相关部门的协调配合方面缺乏有力的依据。

　　其次，在货币政策方面。如货币政策委员会仅仅是人民银行制定货币政策的咨询议事机构，直接参与货币政策决策的程度不高，其自主性和专业性有待提高。又如，人民银行要了解金融机构执行货币政策情况，需要一定的法律手段来保障，但2003年《人民银行法》仅规定了对存款准备金这一货币政策工具执行情况的监督检查权，对其它货币政策工具，如再贷款、再贴现、利率政策等工具的运用效果未规定监督检查权。

　　　二、维护金融稳定的手段和措施缺少法律支撑

　　维护金融稳定是2003年人民银行与银监会分设时赋予人民银行的一项新职责。2008年次贷危机以来，以宏观审慎管理为核心的金融稳定理念得到了全世界各主要国家和国际组织的重视。但由于2003年《人民银行法》对金融稳定职责的规定非常原则化，各级人民银行履行维护金融稳定职责面临不少困难。从法律层面看，存在以下问题：

　　一是缺乏对宏观审慎管理框架的规定。建立逆周期宏观审慎框架是后危机时代各国金融监管的发展趋势，也是国际金融监管的新要求，理应在我国中央银行立法中有所体现。二是欠缺对人民银行防范化解系统性风险内容和措施手段的规定。三是欠缺对人民银行维护金融稳定所必须的监管权的明确。《人民银行法》第三十三条仅赋予了人民银行建议检查的权力，第三十四条虽然赋予人民银行检查监督的权力，但必须“经国务院批准”，这一规定难以适应人民银行为了防范系统性风险，开展日常监测和评估，动态掌握金融体系系统性风险的需要。四是对维护金融稳定监管协调机制的规定缺乏实效，不利于及时有效预防和化解金融风险。系统性风险涉及整个金融业，需要相关金融监管部门充分的信息共享和有效的监管协调，因此，建立健全各部门之间跨市场、跨系统金融风险方面的信息共享及协调配合制度框架也十分必要。

　　　三、实施金融业综合统计的法律依据不充分

　　金融统计是中央银行制定和实施货币政策决策、维护金融稳定、进行宏观调控的基础。近年来，各类新型金融组织、金融产品和业务不断涌现，金融统计面临的形势发生了深刻变化，迫切需要加强对包括银行、证券、保险在内的全部金融机构、金融市场的全面监测。但目前，《人民银行法》关于金融统计的规定滞后于实践，如赋予人民银行负责金融业统计的职责，但又规定只能向银行业金融机构收集统计数据。法律规定的不协调，造成人民银行金融统计责权不对等、不匹配，获取证券业、保险业信息需要反复协调，难度很大，难以确保统计数据的准确性和权威性。又如，未赋予人民银行金融业统计检查职权。人民银行在金融统计执法检查中的行政主体资格缺乏充分的法律依据，不利于金融统计制度的贯彻落实。

　　　四、有关支付清算管理的法律规定不适应新形势的需要

　　支付清算体系是一国经济金融运行的重要基础，随着支付对象和支付手段的变化，特别是近年来电子商务的迅猛发展和第三方支付企业异军突起，如何加强支付清算体系管理面临挑战。目前来看，现行《人民银行法》存在以下不足：

　　一是虽然实际中人民银行依据“三定”方案对账户及账户系统进行监管，但《人民银行法》并没有对此作出明确规定，导致人民银行履行相关职责缺乏充足的法律依据。二是现行《人民银行法》没有明确人民银行对票据的监督管理权，没有很好的定位人民银行作为票据管理部门的相关职权。三是当前有关银行卡业务监管方面的法规立法层次较低,且已落后于我国银行卡业务发展的现状，亟需通过修订《人民银行法》和制定专门的银行卡条例来完善。四是对于第三方支付监管职责，没有在《人民银行法》中予以明确。

　　　五、人民币流通管理规定不够完善

　　发行人民币，管理人民币流通是人民银行基本职责。近年来，人民币流通领域因其与广大社会公众的切身利益紧密联系，受到了社会的广泛关注。但现行《人民银行法》存在的法律依据不足制约了人民银行对人民币流通领域的深化管理。一是《人民银行法》第十九条仅原则性提出对假币管理的若干禁止条款，但对包括现金收付，券别调剂，残损币兑换，已停止流通人民币收兑服务未作明确规定。二是《人民银行法》未将人民银行对人民币图样的著作权予以明确，导致对人民币图样管辖范围模糊，监管不足。

　　　六、反洗钱方面的规定不够科学

　　2006年我国制定颁布了《反洗钱法》，而《人民银行法》2003年以来一直未进行修订，导致《人民银行法》中的部分规定存在不足。

　　一是人民银行的反洗钱职责定位不准确。《人民银行法》第四条规定，人民银行“指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”。而《反洗钱法》规定人民银行负责全国反洗钱工作的监督管理和组织协调，并不限于《人民银行法》提到的金融业。二是欠缺人民银行在反恐怖融资方面的职责规定。根据我国《反洗钱法》等规定，人民银行在反恐融资方面承担对涉嫌恐怖融资的可疑交易进行监督、检查的职责，对此《人民银行法》未作规定。

　　　七、多项新职责未在《人民银行法》中明确

　　2004年以来，国务院根据金融工作的需要，通过“三定”方案赋予人民银行多项新的职责，比如征信业管理、金融信息安全管理、跨境人民币业务推进与管理、金融消费权益保护等等，但上述职责未在法律中予以明确，一方面导致人民银行履职的合法性和权威性不充分，另一方面由于部分工作涉及与银行、证券、保险等金融监管部门的分工协调，在法律未厘清“一行三会”职责分工的情况下，各项业务的管理与协调存在不足。

　　建议：

　　在全面修订《人民银行法》时，应重点关注以下主要内容：

　　　一、健全保障货币信贷政策实施的法律规定

　　首先，在货币政策方面，建议在《人民银行法》第三十二条中增加“执行有关利率管理、再贴现管理、信贷政策规定的行为”；将《人民银行法》第三十二条中“与中国人民银行特种贷款有关的行为”修改为“与中国人民银行再贷款有关的行为”，同时删除“特种贷款”的概念，增加人民银行“再贷款”的概念。同时可考虑提升货币政策委员会的地位，逐步由咨询议事机构发展为专门的货币政策决策机构，发挥其在国家宏观调控中应有的作用。

　　其次，在信贷政策方面，应通过修订《人民银行法》明确人民银行在信贷政策方面的职能，将“人民银行负责制定和实施信贷政策，并对实施情况进行指导、监督和评估”等内容明确写入条文。

　　　二、确立宏观审慎管理为核心的金融稳定法律框架

　　一是在《人民银行法》中构建宏观审慎监管政策框架，并明确人民银行宏观审慎监管框架的内容，如建立逆周期资本监管方案，对系统重要性机构实施审慎监管等内容。

　　二是在《人民银行法》中对人民银行防范化解系统性风险内容和措施手段加以规定。如包括建立完善系统性风险的监测、预警制度，系统性风险的处置制度，开展金融机构稳健性现场评估、压力测试、两管理两综合工作等，为人民银行依法履行职责提供法律依据。

　　三是在《人民银行法》中明确赋予人民银行防范化解系统性金融风险、维护金融稳定所需的监管职权。如有权从金融主体获取相关的数据、材料；有权对金融主体执行相关监管政策等的情况进行监督检查并依法实施处罚。

　　　三、修改确立金融业综合统计的法律架构

　　建议将《人民银行法》第三十五条第一款改为“中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业、证券业、保险业金融机构以及其他金融性公司报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料”，建立银行、证券、保险等金融性公司向人民银行报送相关统计信息的制度。同时在《人民银行法》第三十二条有关人民银行有权检查监督的范围中增加“执行有关金融统计规定的行为”。具体的金融综合统计内容及实施细则可通过制定《金融统计管理条例》解决。

　　　四、完善支付清算体系法律规定

　　首先，应明确人民银行对支付体系的监管职能，如中国人民银行“负责统筹支付体系发展、拟定发展规划和技术标准；制定支付、清算、结算业务规则，并对执行上述规则的情况进行监督检查和行政处罚；牵头建立与银行业监督管理委员会等其他金融监管部门的合作机制，共同维护支付结算秩序”。

　　其次，应明确违反支付体系管理的法律责任，如“违反支付体系管理规定的，人民银行有权予以警告、罚款、责令停止某项业务、吊销许可证。”

　　　五、明晰流通人民币管理的相关内容

　　一是在《人民银行法》中新增人民币流通管理的具体内容，例如，要求商业银行应按照人民银行规定，办理现金收付，券别调剂，残缺污损人民币兑换，已停止流通人民币收兑，人民币真伪鉴定，假币收缴等一切与人民币现金相关业务，并在现金供应、假币防范以及提高人民币整洁度方面履行相应的社会责任。二是在《人民银行法》中明确人民银行拥有人民币图样的著作权，将人民币图样纳入《著作权法》保护，同时明确人民银行有权利许可人民币图样的适度使用。

　　　六、修改《人民银行法》中涉及反洗钱的相关规定

　　一是修改关于人民银行反洗钱职责概述的规定。建议将《人民银行法》第四条“中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”修改为“中国人民银行组织、协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱及涉嫌恐怖融资的资金监测。”

　　二是修改关于人民银行反洗钱监管和行政处罚权力的规定。建议将《人民银行法》第三十二条修改为：“中国人民银行有权对金融机构、特定非金融机构以及其他单位和个人执行有关反洗钱规定以及涉嫌恐怖融资交易管理规定的行为进行检查监督。” 将第四十六条修改为“中国人民银行对金融机构、特定非金融机构以及其他单位和个人违反有关反洗钱以及涉嫌恐怖融资交易管理规定的行为进行处罚。”

　　　七、对中央银行新职能从法律层面予以肯定和明确

　　应该说，中央银行近年来承担的多项新职能，如金融信息安全管理、跨境人民币业务、金融消费权益保护、征信业管理等，都是当前金融改革和发展中非常关键的内容。所以亟需在《人民银行法》的修法中对上述职能予以明确。一是要在《人民银行法》第四条关于“人民银行的职责”的条文中予以明确。二是在第五章“金融监督管理”章节中应根据需要增加相关条文。如可增加“维护国际收支平衡与货币跨境管理”的相关内容，对国际收支平衡的管理、人民币跨境计价、跨境资金的监测以及外汇储备的管理等内容作出规定。对于金融信息安全，可规定由人民银行承担金融业信息安全指导、协调工作，建立集中统一、分工协作、各司其职的金融信息安全管理机制。对金融消费权益保护，可规定由人民银行负责金融业消费者保护的法律法规制定、交叉性金融业务消费者保护等职责。