财税改革亮点不少

　　财新记者 王长勇

　　2014年两会，注定不同寻常。时不我待，财税改革乘两会顺风强劲起航。“落实税收法定原则”这一市场经济的基本原则，在写入十八届三中全会《决定》后，时隔仅三月有余即开始落实。

　　要征税、先立法

　　首先，政府开征新税种，将首先由全国人大立法。李克强就任总理后的首份施政报告，提出“做好房地产税、环境保护税立法相关工作”。

　　房地产税和环境保护税是新税种，按《立法法》的规定和三中全会《决定》“落实税收法定原则”的要求，须经全国人大立法后，政府才能开始征收。

　　“要征税、先立法”彰显政府财政真正步入法治正轨。政府工作报告用语也体现出应有的法律素养，“做好房地产税、环境保护税立法相关工作”的表述中，“相关”两字明确显示，政府在立法中的地位是配合人大，而非自行主导“做好立法工作”。

　　不再按任务征税

　　第二个亮点是，政府预算收入增长由约束性改为预期性指标，终结过去按任务征税的历史。这是改革开放36年来，政府预算收入增长目标不再是必须完成的硬性任务。收入达不到预计数，就通过人大立法程序调整预算发债弥补。

　　过去几十年来，政府将收入增长定为硬任务，这是“过头税”屡禁不止、减税举措难以落实的制度根源。政府一方面强调“依法征税”，另一方面又将“完成收入目标”作为刚性任务。

　　这一存在内在冲突的目标，在收入高增长时期矛盾并不明显。但经济增长由高速向下调整，财政收入税基、费基扩张也随之放缓甚至收缩，政府收入征收部门和纳税人冲突就无处不在。

　　在亚洲金融危机和国际金融危机期间，“过头税”“过头费”“乱收费”“乱罚款”随即泛滥就是明证。

　　去年，中央财政预算收入目标是7%，低于经济7.5%的增长目标，并不算高。去年前11个月，中央财政收入增长仅6.5%，经过最后一个月追赶，全年收入才增长7.1%，勉强完成任务。财政部没有公布12月中央财政收入增幅，但去年12月经济增长呈回落趋势，相对应的财政收入反向高增长，政府征收收入显然是采取了超常规手段。

　　政府将收入增长作为约束性指标的做法，成为顺周期调节宏观经济的机制，放大了宏观经济波动的幅度。

　　经济高增长时，财政收入也随之高增长，容易完成收入任务，为了不抬高基数，政府放松征管“藏富于民”，企业和居民则扩张投资和消费；在经济收缩时，财政收入下降更快，政府为完成收入任务，便征收“过头税”“过头费”，实际提高了宏观税负，加剧了经济更快收缩。

　　防止“乱发债”

　　中国经济发展方式开始转型，增长速度随之从高速向下调整，改革政府预算管理方式已刻不容缓。在这一宏观背景下，三中全会《决定》提出，改进预算管理制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。

　　政府将收入任务作为预期性目标，出现缺口以发债弥补，但随之而来的风险是赤字财政膨胀。赤字财政导致通胀失控，中国自身已有过惨痛的经历，拉美南欧有些国家长期陷入恶性循环不能自拔，教训更为深刻。

　　因此，管住政府乱收钱，不能同时再放任去乱借债。目前，中央政府债务采取余额管理办法，每年全国人大审批中央政府债务余额的总规模。此外，当年的新增债务，以赤字率为指标，将债务增长控制在经济可承受的范围内。

　　除了以债务指标控制风险，政府收入预算增长编制要科学合理。否则，预算收入增长预计数定得过高，届时完不成预算的概率更高，需发债弥补的缺口也更大。

　　防患于未然，审核预算虽然不再强调年度内的平衡，但对当年弥补预算收入缺口增发的债务，将滚动纳入未来年度的预算编制，从制度上防止由征“过头税”演变为“乱发债”。