周学东：加快政策性银行立法

　　【财新网】（记者 张宇哲）2008年国际金融危机后，受益于政策性金融机构在应对国际及区域金融危机中所发挥的重要作用，各国政府普遍加大了对政策性金融机构的支持，部分国家调整了政策性金融机构改革的方向和步伐。

　　全国人大代表、央行南京分行行长周学东在向全国两会提交的议案中建议，应加快政策性银行立法，尽快出台专门的《政策性银行监管条例》，强化政策性金融定位，合理界定政策性业务和商业性业务的边界，逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域，探索制定有别于商业性银行的监管标准和监管办法。

　　监管套利

　　随着社会主义市场经济体制的不断完善，政策性金融总体规模偏小的问题愈益突出，无法满足日益增长的需求，特别是“三农”、小微企业、扶贫、助学等薄弱领域和环节，政策性支持力度远远不足，政策性功能定位模糊、监管弱化等问题日益显现。

　　周学东进一步指出，目前，政策性银行的政策性功能定位和业务边界逐渐模糊，商业化冲动日趋增强，导致真正需要政策性扶持的信贷需求难以充分满足，且政策性银行与商业银行的业务领域相互混合，形成不公平竞争，并一定程度上引发了“监管套利”。

　　近年来，政策性银行在原有政策性业务基础上，自营性业务迅猛发展，且规模占比不断攀升。周学东援引江苏的例子称，2013年，农业发展银行江苏省分行、进出口银行江苏省分行政策性业务占比仅分别为33.04%、37.07%。

　　另外，治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制。政策性银行普遍没有建立起有效的公司治理机制，董事会尚未正真建立，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡。

　　在风险补偿方面，部分政策性金融机构拨备不足，呆账准备缺口较大，抗风险能力较弱，制约其可持续发展。

　　周学东表示，政策性银行的普遍问题是资本金严重不足，风险补偿机制不健全，抗风险能力较弱。目前，进出口银行、农业发展银行等政策性银行自成立以来一直没有补充资本金，且资金来源高度依赖于发债，缺乏稳定和低成本的资金来源，导致政策性业务规模无法做大；同时，中国政策性银行享有的财税优惠政策极为有限，如农业发展银行除政策性贷款免印花税外，无其他税收优惠政策支持，但在营业税、所得税及提取风险拨备等方面与商业银行无异。

　　立法缺失

　　周学东强调，政策性银行长期立法缺失，章程陈旧，外部监管无法可依。

　　中国一直未出台专门适用于政策性金融机构的法律或行政法规。由于进出口银行、农业发展银行等机构的章程自制定以来从未修订，有关业务范围、治理结构、管理模式、风险控制机制、风险补偿等相关内容已经严重滞后于形势发展的需要，导致监管部门无法可依、有章难循，出现监管弱化等问题。

　　他建议，推进政策性银行改革应强化政策性金融定位，以政策性金融弥补部分领域的市场失灵；同时，完善政策性银行公司治理、建立以资本充足率为基础的风险约束机制，实现财务稳健和可持续发展。

　　加快立法，建议国务院尽快出台专门性的《政策性银行监管条例》，对政策性银行的定位、宗旨、性质、业务种类、资本总量与构成、资金来源与资金运用、内部公司治理结构、赋税减免和其他政策优惠、与政府各相关部门的关系、外部监督等做出具体规定。

　　同时，应探索制定有别于商业性银行的监管标准和监管办法；对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，政策性业务事前明确补偿机制；合理界定政策性业务边界，突出政策性业务主体地位。比如，确定政策性业务规模占比的最低要求（如不低于70%），逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域，集中有限资金实现政策目标；以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整；鼓励有条件的地区探索试点地方政策性银行。

　　全国人大代表、央行南京分行行长周学东的议案

　　加快政策性金融改革与监管的建议

　　案由：

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“推进政策性金融机构改革”。政策性金融服务作为商业性金融的重要和有益补充，对于支持国家经济建设和社会事业发展、实现国民经济平稳较快增长，发挥着不可替代的重要作用。从国际趋势来看，2008年国际金融危机后，受益于政策性金融机构在应对国际及区域金融危机中所发挥的重要作用，各国政府普遍加大了对政策性金融机构的支持，部分国家调整了政策性金融机构改革的方向和步伐，政策性金融的功能重新得到肯定和加强。当前，适逢政策性金融改革的窗口期，分析研究我国政策性银行经营发展中存在的问题，探索我国政策性银行改革的方向和思路，具有重要实践意义。

　　理由：当前我国政策性银行发展中存在的问题

　　1993年11月，党的十四届三中全会决定，组建国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，开展政策性金融业务。二十年来，三家政策性银行在支持国家经济建设方面发挥了重要和积极的作用。然而，随着社会主义市场经济体制的不断完善，政策性金融总体规模偏小的问题愈益突出，无法满足日益增长的需求，特别是“三农”、小微企业、扶贫、助学等薄弱领域和环节，政策性支持力度远远不足。除此以外，政策性功能定位模糊、监管弱化等问题日益显现，主要表现为：

　　一是政策性功能定位和业务边界逐渐模糊，商业化冲动日趋增强。近年来，政策性银行在原有政策性业务基础上，纷纷开展了自营性业务且规模占比不断攀升。以江苏为例，2013年，农业发展银行江苏省分行、进出口银行江苏省分行政策性业务占比仅分别为33.04%、37.07%。自营性业务的迅猛发展，导致真正需要政策性扶持的信贷需求难以充分满足，且政策性银行与商业银行的业务领域相互混合，形成不公平竞争，并一定程度上引发了“监管套利”。

　　二是治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制。当前，政策性银行普遍没有建立起有效的公司治理机制，董事会尚未正真建立，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡。

　　三是资本金严重不足，风险补偿机制不健全，抗风险能力较弱。目前，进出口银行、农业发展银行等政策性银行自成立以来一直没有补充资本金，且资金来源高度依赖于发债，缺乏稳定和低成本的资金来源，导致政策性业务规模无法做大。同时，我国政策性银行享有的财税优惠政策极为有限，如农业发展银行除政策性贷款免印花税外，无其他税收优惠政策支持，在营业税、所得税及提取风险拨备等方面与商业银行无异。在风险补偿方面，部分政策性金融机构拨备不足，呆账准备缺口较大，抗风险能力较弱，制约其可持续发展。

　　四是立法缺失，章程陈旧，外部监管无法可依。我国一直未出台专门适用于政策性金融机构的法律或行政法规，章程成为政策性银行经营发展的主要依据。由于进出口银行、农业发展银行等机构的章程自制定以来从未修订，有关业务范围、治理结构、管理模式、风险控制机制、风险补偿等相关内容已经严重滞后于形势发展的需要，导致监管部门无法可依、有章难循，出现监管弱化等问题。

　　建议：坚持政策性方向，加快政策性银行改革与发展

　　当前，推进政策性银行改革应强化政策性金融定位，紧紧围绕服务国家发展战略，以政策性金融弥补部分领域的市场失灵；同时，完善政策性银行公司治理、建立以资本充足率为基础的风险约束机制，实现财务稳健和可持续发展。

　　一是加快立法，尽快制定出台《政策性银行监管条例》。建议国务院尽快出台专门针对政策性银行的法律法规，对政策性银行的定位、宗旨、性质、业务种类、资本总量与构成、资金来源与资金运用、内部公司治理结构、赋税减免和其他政策优惠、与政府各相关部门的关系、外部监督等做出具体规定。同时，要求各政策性银行根据制定出台的《政策性银行监管条例》，修改完善章程，促进政策性银行合规经营、长效发展。

　　二是坚持政策性金融发展方向，明晰政策性业务边界。近年来，我国商业银行组织体系不断完善，国有商业银行改革取得明显成效，股份制商业银行、城市商业银行迅猛发展，农村商业银行不断涌现，组建民营银行也被列入改革议程；与之相对，政策性金融发展却明显滞后于国家经济社会发展需要。因此，推进政策性银行改革首先需要明确的是坚持政策性金融的发展方向。在尊重各家政策性银行既有发展历史的前提下，突出政策性业务主体地位，确定政策性业务规模占比的最低要求（如不低于70%），逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域，集中有限资金实现政策目标；合理界定政策性业务和商业性业务的边界，以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整，切实发挥政策性金融拾遗补缺、引领催化的作用。

　　三是强化资本约束，建立多元化资金筹集机制。国际经验表明，以资本充足率为基础的市场化约束机制仍然是保障经营安全、防范金融风险的必要手段。按照国际惯例，政策性银行资本充足率普遍高于商业银行，既体现了政策性银行较强的国家背景，也是其建立良好市场认知度和机构信用的关键。当前，为降低政策性银行的经营风险和维护整个金融体系的稳定，并保证政策性银行始终以政策性业务为主体，亟需建立相关的资本、资产负债和拨备等约束机制。建议根据实际需要由财政注资政策性银行。同时，建立政策性银行资本约束机制，按照高于商业性金融机构的标准进行资本充足率监管，计提足额拨备，以约束其盲目扩张，加强其风险管控。另一方面，要建立稳定、低成本的资金筹集机制，如通过境外筹资、适当放宽吸收存款范围、财政借款、资产证券化、创新债券品种，加强与社保基金、邮政储蓄、企业年金、寿险资金等资金大户的长期合作等方式，不断拓宽资金来源渠道。

　　四是健全公司治理，建立科学、规范、有效的决策机制。良好的公司治理是确保政策性银行坚持政策性定位、实现自身可持续发展的关键，要按照职责明确、有效制衡、科学管理的原则，实现股权、债权和经营权三方的有机结合。从国际经验来看，当前我国政策性银行公司治理的关键环节是发挥好董事会的作用，建立董事会领导下的行长负责制。董事会成员构成要有别于商业银行，主要来自政府财政、金融、产业主管部门以及金融行业代表等，以充分反映各方需求和意见，体现国家意志和政府意图，最大程度实现政策性目标。

　　五是加强对政策性银行的监管。要针对政策性银行的政策性定位和经营模式，探索制定有别于商业性银行的监管标准和监管办法，明确政策性银行的外部监督机制，进一步提高监管的有效性和针对性。探索从财务稳健度和政策实现度出发，制订适合政策性银行业务特性的绩效评价体系，合理评价政策性金融目标的实现程度、政策性银行的经营管理水平和资金运作水平，实现政策性和财务可持续性的统一。

　　六是完善财税扶持政策，构建政策性银行可持续运营的政策环境。对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，政策性业务事前明确补偿机制，如税收优惠，减免营业税、所得税用于建立政策性业务风险准备基金或充实资本金；提高政策性业务税前风险拨备提取比例；运用再贷款、再贴现等货币信贷政策工具，增加政策性银行的资金来源等。

　　七是鼓励有条件的地区探索试点地方政策性银行。当前我国政策性金融机构不仅数量少，业务规模有限，经营领域不能完全适应国家发展战略；而且难以兼顾不同经济发展水平、不同社会经济结构地区的多元化政策性金融需求。可考虑在地方政府财力允许、风险自担的前提下，允许有条件的地区探索设立省级地方政策性银行，用于支持地方经济社会发展。地方政策性银行应由地方财政或地方国有企业全额或控股出资设立，按照地方经济社会发展需要和不与商业银行竞争的原则确立政策性业务范围，落实政策性业务风险补偿机制和政策扶持措施，明确地方政府管理职责和风险处置责任。有关地方政策性银行的设立要求、经营规范和监管标准等可由中央金融监管部门研究制定。