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黄小虎:国有化解决不了集体土地问题

2014年03月03日 11:34 来源于 财新网
关键是要探索土地集体所有制的有效实现方式,而不是用别的所有制去取代它

  财新记者 杜珂

  围绕着“小产权”房的各种热议一直不断。有一种观点提出,集体土地上的大量违规建设是集体所有制衍生的“怪胎”。村委会干部代理行使集体土地所有权从中寻租的问题普遍存在,更是严重侵犯了农民的利益。而且,集体土地与国有土地“同地同权”,加大了政府征地成本。随着人口城市化的推动,“空心村”和“抛荒村”日渐增多。鉴于此,该观点提出,应当将集体土地收归国有,同时赋予农民土地永佃权。

  那么,在现行法律的框架下,农村集体土地国有化能走得通吗?集体土地上大量违规建设都是集体所有制惹的祸吗?村干部寻租问题,如何加以解决?财新记者为此专访了中国土地学会副理事长黄小虎。

  财新记者:集体土地上大量的违规建设、村干部频频侵吞集体资产,是当前土地改革过程中的突出问题。有观点提出以农村土地国有化解决之。对此,你怎么看?

  黄小虎:土地国有化的主张由来已久,并不是现在才出现。上个世纪80年代比较典型的代表人物是中国社科院的刘福垣。我还曾直接听于光远同志说过,如果解放初直接把农村土地国有化,给农民使用权,就可以省不少麻烦。但建国后搞了“土改”,又推动“合作化”,建立了集体经济的情况下,就不好动了。在我看来,无论主张土地国有还是主张土地私有,作为理论研究,都是可以探讨的。

  财新记者:当前在农村,存在着很多村集体干部中饱私囊的现象。但同时,在一些地方的强拆中,地方政府对农民财产权益的侵犯也不容忽视。到底两者哪个为大?哪个更迫切需要解决?

  黄小虎:村集体干部侵吞集体资产,中饱私囊的现象确实不少。但目前应当解决的主要问题,还是规范政府的权力。现在,政府既是“裁判员”又是“运动员”,总是运用行政管理的权力谋取所有者的利益。政府权力得不到规范,所有问题都解决不了。这个问题解决之后,村集体干部侵吞集体资产之类的问题,就会变得迫切。该问题涉及到农村基层组织治理结构。因为利益巨大,如果没有制约机制,少数人就可能利用职权,胡作非为、贪赃枉法,侵犯多数人的利益。例如,广东的地方政府历来对集体土地的管制不如内地严,很多地方都是农民自主参与工业化、城市化进程,使集体土地增值之后富裕起来的。这些地方如果基层治理结构不健全,内部利益冲突就会显现,甚至成为严重的社会问题。“乌坎事件”就是比较典型的例子。

  但是,改变所有制的主张并没有立足现实。现实是已经存在两种所有制。如果集体所有制确实没有出路,国有也好、私有也罢,都可以是选项。但是,我认为集体所有制还是有出路的。市场经济以平等保护各种财产权利为基础,在土地集体所有的大框架下,明晰农民具体的权利是什么,以及如何实现这些权利,集体所有制是可以和市场经济兼容的。

  即使实行土地国有化,政府也不可能直接管到每家每户,日常管理还是需要农村的基层组织。解决不好,还会照样出现各种问题。并非国有化之后、永佃权给农民了之后,所有问题就自动都解决了。

  财新记者:所以,这不是所有制层面的问题,而是治理方面的问题?

  黄小虎:是集体所有的内部权利如何设置和制约的问题,是所有制的实现形式问题。

  财新记者:这些问题是不是还要回归到村民自治这样的基层治理层面上来解决?

  黄小虎:在类似村民自治等基层治理问题上,基层是有创造的。我比较关注两个案例:一个是北京郑各庄村的做法,适合发达地区城乡结合部的情况。郑各庄村把党、村、企的关系处理得比较好。这个村有传统企业、有高科技企业、也有现代服务业。企业和村之间的关系主要是地租关系,企业用村里的地,向村里交地租。村里收的资金如何用,有具体明细,比如年节的福利,子女从幼儿园、小学、中学到大学的补助、老年成员的退休金,收支都是张榜公布的,全体村民来监督。只要有村民身份,不管你是否常住村里,都享有地租分配的权利。村民也可以到企业打工,挣企业的工资,也可以入股到企业,享受分红。企业向村里交地租后,完全走现代企业制度的模式,比如酒店聘请国际酒店管理集团来管理、企业招聘高端海归人才来经营,完全向社会开放。解决了“南海模式”的土地股份合作封闭、村内循环,不能对外开放的问题;还解决了类似华西村那样,本村居民与外来人口不平等,本村人剥削外来人的问题。

  在村和企业之上,其还建立了宏福集团。集团负责总体规划,确定大方针,协调村与企业及企业之间的关系,引导企业和村各走各的道。集团建党委,通过村党支部和各企业的党组织,发挥政治领导作用,保证集团规划和方针的落实。这样,党、村、企之间建立了有效的制约机制。带头人黄福水对建立这个制度发挥了很大的作用。制度化了以后,谁在任上都能运转得很好。郑各庄村的经验,值得认真地研究总结。

  对于那些不太发达的地区,我比较赞赏成都农村的“长老会”,现在叫“村民议事会”。按我们的制度,村民大会为最高权利机关,但村民大会或村民代表大会不能天天开。成都一些农村自发地建立“村民议事会”,大家推举若干熟悉本村情况、为人正派,能够公道处理问题的人,一般是老村干部、能人、有识之士。村里的日常重大事项由“长老会”来决策,村委会则是执行机构,每年给大家一个执行情况的交代。这就相当于搞了一个“人大常委会”。成都总结了基层的创造,在全市农村推广,效果不错。

  这也是一个权力制约的好模式。有了权力制约机制,老百姓能够随时监督,整个发展就会有序。不建立有效的制约,就会导致混乱,比如乌坎,少数人胡作非为,处置了大家的资产,自己从中捞好处,结果就是大家起来反抗。大家反抗的依据,就是这个资产是集体的,不是干部个人的。所以,现在的问题是探索集体所有制的有效实现方式,而不是用别的所有制去取代它。其他很多地方也有比较成功的探索,基本的逻辑就是要保障土地及其他资产是大家的,不能少数人说了算。

  财新记者:关键是要在基层治理上下功夫?

  黄小虎:对。如果政府和农村的关系理顺之后,这会是一个比较突出的问题。

  财新记者:集体和村外人签的协议,会随时被农民撕毁?

  黄小虎:如果村委会的决定充分听取和体现大家的意见,符合绝大多数老百姓的意愿,就不会。

  财新记者:这个还是基层治理和法治层面的问题。

  黄小虎:对。可能该走的程序没有走,该征求的意见没有征求,你就干了。决定的时候,还没有损害到老百姓利益,他们不知道也就不说话。等到他们利益受损了之后,他们就会说话了。

  财新记者:现在,随着城市的发展,“城中村”的村委会就会承接起街道的职能。村集体和街道之间的关系如何衔接?是不是没有必要变成街道了?

  黄小虎:一些城乡结合部的农村被完全纳入城市了,从城市管理角度,恐怕应该把村委会变为居委会,纳入相关街道。但是原来的人还在,原集体经济组织的财产还在,这就有一个农村集体经济组织要不要变身为城市企业或经济组织,以及如何变身的问题。其中最核心的,是土地财产。土地的处置,应有多种方案:可以转为国有但使用权应全部或部分留给原来的集体组织,按规划用途去经营、使用;可以保留集体所有性质不变,但使用必须符合规划和用途管制;可以部分转为国有,部分(主要是经营性用地)仍为集体所有。究竟采用哪种方式,应充分协商,由农民自主选择。不要搞“一刀切”,不要强迫命令。

  财新记者:土地“抛荒”,对集体土地的存在也是一个问题。

  黄小虎:根子上的问题在于种田收入低,甚至亏本,出去打工在城市里又落不了地,因此宁可“抛荒”也不转让。这就产生两方面影响,一方面按常住人口统计的城市化程度有很大水分,另一方面农业的现代化也没有办法实现,因为土地不能集中到种田能手手上。新型城镇化和城乡统筹发展,核心是解决好人的问题,否则其他问题也解决不了。

  土地国有化,就没有这个问题吗?国有永佃,如果种田不赚钱,农民还是要出去打工。老一代农民还知道如何干农活,新生代从小在城市长大,从来没干过农活,就更不会回去。回不去又落不下,就可能成为一股破坏性的力量。

  财新记者:收归国有,涉及到如何补偿的问题。不补偿,直接收回,不就等于抢劫了吗?

  黄小虎:按照现有法律的规定,集体土地是人家的,说收就能收走吗?恐怕不那么简单。深圳宣布土地国有以后,土地还在原来农民手中经营、使用,现在深圳土地开发度近50%,无地可扩了,只好打存量土地的主意。但将近一半存量土地在原集体组织和农民手里。如果不承认他们的财产权利,不处理好相关的利益关系,政府就动不了他们的土地。

  财新记者:怎么看村委会只是村民自治组织这个问题?

  黄小虎:村民自治这个事情也有很大挑战,这些年走的方向有点偏。本来村干部是农民,他为大家办事,大家给他误工补贴。现在成了政府给他发工资,这个角色就变了。收入是政府给的,就成了给政府办事,村民自治的色彩就淡化了。大学生村官还好点,但却是“飞鸽牌”。有理想、有抱负的人可以为老百姓做点实在事情;只是想“镀镀金”的,就很难说会干点什么了。给村干部发工资,是从当年减轻农民负担演变而来的:为了不增加农民负担,把“三提五统”纳入农业税。后来取消农业税,把“三提五统”也给取消了。干部的误工补贴没有来源,谁还愿当村干部?于是产生了这么一个方法。农村干部成了政府的延伸,这对于村民自治机制有些伤害,。这个事情恐怕以后也要探讨。

  其实,村民自治能把现在的一些问题化解在村的范围之内。比如旧村改造。村民有的愿意“上楼”有的不愿意,政府运作就是按照项目走,必须在一定的时限完成,强拆就出现了。我等不起,一个人就把整个项目给耽误了。但村里就不一样了,我尊重你的选择权,可以等着你,先解决别人的问题。别人“上楼”了分到了两到三套住宅,改善了居住条件,还有租金收入,起了很好的示范效应。原来不愿意“上楼”的人,就会主动要求改造。村民自治的好处就是“等得起”,把矛盾化解在村的范围之内,不给政府添麻烦。

版面编辑:林韵诗