黄小虎：国有化解决不了集体土地问题

　　财新记者 杜珂

　　围绕着“小产权”房的各种热议一直不断。有一种观点提出，集体土地上的大量违规建设是集体所有制衍生的“怪胎”。村委会干部代理行使集体土地所有权从中寻租的问题普遍存在，更是严重侵犯了农民的利益。而且，集体土地与国有土地“同地同权”，加大了政府征地成本。随着人口城市化的推动，“空心村”和“抛荒村”日渐增多。鉴于此，该观点提出，应当将集体土地收归国有，同时赋予农民土地永佃权。

　　那么，在现行法律的框架下，农村集体土地国有化能走得通吗？集体土地上大量违规建设都是集体所有制惹的祸吗？村干部寻租问题，如何加以解决？财新记者为此专访了中国土地学会副理事长黄小虎。

　　财新记者：集体土地上大量的违规建设、村干部频频侵吞集体资产，是当前土地改革过程中的突出问题。有观点提出以农村土地国有化解决之。对此，你怎么看？

　　黄小虎：土地国有化的主张由来已久，并不是现在才出现。上个世纪80年代比较典型的代表人物是中国社科院的刘福垣。我还曾直接听于光远同志说过，如果解放初直接把农村土地国有化，给农民使用权，就可以省不少麻烦。但建国后搞了“土改”，又推动“合作化”，建立了集体经济的情况下，就不好动了。在我看来，无论主张土地国有还是主张土地私有，作为理论研究，都是可以探讨的。

　　财新记者：当前在农村，存在着很多村集体干部中饱私囊的现象。但同时，在一些地方的强拆中，地方政府对农民财产权益的侵犯也不容忽视。到底两者哪个为大？哪个更迫切需要解决？

　　黄小虎：村集体干部侵吞集体资产，中饱私囊的现象确实不少。但目前应当解决的主要问题，还是规范政府的权力。现在，政府既是“裁判员”又是“运动员”，总是运用行政管理的权力谋取所有者的利益。政府权力得不到规范，所有问题都解决不了。这个问题解决之后，村集体干部侵吞集体资产之类的问题，就会变得迫切。该问题涉及到农村基层组织治理结构。因为利益巨大，如果没有制约机制，少数人就可能利用职权，胡作非为、贪赃枉法，侵犯多数人的利益。例如，广东的地方政府历来对集体土地的管制不如内地严，很多地方都是农民自主参与工业化、城市化进程，使集体土地增值之后富裕起来的。这些地方如果基层治理结构不健全，内部利益冲突就会显现，甚至成为严重的社会问题。“乌坎事件”就是比较典型的例子。

　　但是，改变所有制的主张并没有立足现实。现实是已经存在两种所有制。如果集体所有制确实没有出路，国有也好、私有也罢，都可以是选项。但是，我认为集体所有制还是有出路的。市场经济以平等保护各种财产权利为基础，在土地集体所有的大框架下，明晰农民具体的权利是什么，以及如何实现这些权利，集体所有制是可以和市场经济兼容的。

　　即使实行土地国有化，政府也不可能直接管到每家每户，日常管理还是需要农村的基层组织。解决不好，还会照样出现各种问题。并非国有化之后、永佃权给农民了之后，所有问题就自动都解决了。

　　财新记者：所以，这不是所有制层面的问题，而是治理方面的问题？

　　黄小虎：是集体所有的内部权利如何设置和制约的问题，是所有制的实现形式问题。

　　财新记者：这些问题是不是还要回归到村民自治这样的基层治理层面上来解决？

　　黄小虎：在类似村民自治等基层治理问题上，基层是有创造的。我比较关注两个案例：一个是北京郑各庄村的做法，适合发达地区城乡结合部的情况。郑各庄村把党、村、企的关系处理得比较好。这个村有传统企业、有高科技企业、也有现代服务业。企业和村之间的关系主要是地租关系，企业用村里的地，向村里交地租。村里收的资金如何用，有具体明细，比如年节的福利，子女从幼儿园、小学、中学到大学的补助、老年成员的退休金，收支都是张榜公布的，全体村民来监督。只要有村民身份，不管你是否常住村里，都享有地租分配的权利。村民也可以到企业打工，挣企业的工资，也可以入股到企业，享受分红。企业向村里交地租后，完全走现代企业制度的模式，比如酒店聘请国际酒店管理集团来管理、企业招聘高端海归人才来经营，完全向社会开放。解决了“南海模式”的土地股份合作封闭、村内循环，不能对外开放的问题；还解决了类似华西村那样，本村居民与外来人口不平等，本村人剥削外来人的问题。

　　在村和企业之上，其还建立了宏福集团。集团负责总体规划，确定大方针，协调村与企业及企业之间的关系，引导企业和村各走各的道。集团建党委，通过村党支部和各企业的党组织，发挥政治领导作用，保证集团规划和方针的落实。这样，党、村、企之间建立了有效的制约机制。带头人黄福水对建立这个制度发挥了很大的作用。制度化了以后，谁在任上都能运转得很好。郑各庄村的经验，值得认真地研究总结。

　　对于那些不太发达的地区，我比较赞赏成都农村的“长老会”，现在叫“村民议事会”。按我们的制度，村民大会为最高权利机关，但村民大会或村民代表大会不能天天开。成都一些农村自发地建立“村民议事会”，大家推举若干熟悉本村情况、为人正派，能够公道处理问题的人，一般是老村干部、能人、有识之士。村里的日常重大事项由“长老会”来决策，村委会则是执行机构，每年给大家一个执行情况的交代。这就相当于搞了一个“人大常委会”。成都总结了基层的创造，在全市农村推广，效果不错。

　　这也是一个权力制约的好模式。有了权力制约机制，老百姓能够随时监督，整个发展就会有序。不建立有效的制约，就会导致混乱，比如乌坎，少数人胡作非为，处置了大家的资产，自己从中捞好处，结果就是大家起来反抗。大家反抗的依据，就是这个资产是集体的，不是干部个人的。所以，现在的问题是探索集体所有制的有效实现方式，而不是用别的所有制去取代它。其他很多地方也有比较成功的探索，基本的逻辑就是要保障土地及其他资产是大家的，不能少数人说了算。

　　财新记者：关键是要在基层治理上下功夫？

　　黄小虎：对。如果政府和农村的关系理顺之后，这会是一个比较突出的问题。

　　财新记者：集体和村外人签的协议，会随时被农民撕毁？

　　黄小虎：如果村委会的决定充分听取和体现大家的意见，符合绝大多数老百姓的意愿，就不会。

　　财新记者：这个还是基层治理和法治层面的问题。

　　黄小虎：对。可能该走的程序没有走，该征求的意见没有征求，你就干了。决定的时候，还没有损害到老百姓利益，他们不知道也就不说话。等到他们利益受损了之后，他们就会说话了。

　　财新记者：现在，随着城市的发展，“城中村”的村委会就会承接起街道的职能。村集体和街道之间的关系如何衔接？是不是没有必要变成街道了？

　　黄小虎：一些城乡结合部的农村被完全纳入城市了，从城市管理角度，恐怕应该把村委会变为居委会，纳入相关街道。但是原来的人还在，原集体经济组织的财产还在，这就有一个农村集体经济组织要不要变身为城市企业或经济组织，以及如何变身的问题。其中最核心的，是土地财产。土地的处置，应有多种方案：可以转为国有但使用权应全部或部分留给原来的集体组织，按规划用途去经营、使用；可以保留集体所有性质不变，但使用必须符合规划和用途管制；可以部分转为国有，部分（主要是经营性用地）仍为集体所有。究竟采用哪种方式，应充分协商，由农民自主选择。不要搞“一刀切”，不要强迫命令。

　　财新记者：土地“抛荒”，对集体土地的存在也是一个问题。

　　黄小虎：根子上的问题在于种田收入低，甚至亏本，出去打工在城市里又落不了地，因此宁可“抛荒”也不转让。这就产生两方面影响，一方面按常住人口统计的城市化程度有很大水分，另一方面农业的现代化也没有办法实现，因为土地不能集中到种田能手手上。新型城镇化和城乡统筹发展，核心是解决好人的问题，否则其他问题也解决不了。

　　土地国有化，就没有这个问题吗？国有永佃，如果种田不赚钱，农民还是要出去打工。老一代农民还知道如何干农活，新生代从小在城市长大，从来没干过农活，就更不会回去。回不去又落不下，就可能成为一股破坏性的力量。

　　财新记者：收归国有，涉及到如何补偿的问题。不补偿，直接收回，不就等于抢劫了吗？

　　黄小虎：按照现有法律的规定，集体土地是人家的，说收就能收走吗？恐怕不那么简单。深圳宣布土地国有以后，土地还在原来农民手中经营、使用，现在深圳土地开发度近50%，无地可扩了，只好打存量土地的主意。但将近一半存量土地在原集体组织和农民手里。如果不承认他们的财产权利，不处理好相关的利益关系，政府就动不了他们的土地。

　　财新记者：怎么看村委会只是村民自治组织这个问题？

　　黄小虎：村民自治这个事情也有很大挑战，这些年走的方向有点偏。本来村干部是农民，他为大家办事，大家给他误工补贴。现在成了政府给他发工资，这个角色就变了。收入是政府给的，就成了给政府办事，村民自治的色彩就淡化了。大学生村官还好点，但却是“飞鸽牌”。有理想、有抱负的人可以为老百姓做点实在事情；只是想“镀镀金”的，就很难说会干点什么了。给村干部发工资，是从当年减轻农民负担演变而来的：为了不增加农民负担，把“三提五统”纳入农业税。后来取消农业税，把“三提五统”也给取消了。干部的误工补贴没有来源，谁还愿当村干部？于是产生了这么一个方法。农村干部成了政府的延伸，这对于村民自治机制有些伤害，。这个事情恐怕以后也要探讨。

　　其实，村民自治能把现在的一些问题化解在村的范围之内。比如旧村改造。村民有的愿意“上楼”有的不愿意，政府运作就是按照项目走，必须在一定的时限完成，强拆就出现了。我等不起，一个人就把整个项目给耽误了。但村里就不一样了，我尊重你的选择权，可以等着你，先解决别人的问题。别人“上楼”了分到了两到三套住宅，改善了居住条件，还有租金收入，起了很好的示范效应。原来不愿意“上楼”的人，就会主动要求改造。村民自治的好处就是“等得起”，把矛盾化解在村的范围之内，不给政府添麻烦。