周其仁：应重新定义“国家能力”

　　【财新网】（记者 蓝方）何谓国家能力？以往传统的定义是指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。这一理解对中国20多年来诸多宏观政策和公共管理影响甚大。中共十八届三中全会提出要实现“国家治理能力的现代化”。这意味着国家能力必须重新定义。

　　在12月18日第四届财新峰会上，北京大学国家发展研究院教授周其仁在主题晚宴发表演讲时如此提出。

　　“国家能力”亟待重新定义

　　周其仁介绍，“国家能力”概念的提出，可上溯至上世纪90年代初。当时，该名词主要涵盖四个方面：财政汲取能力；调控能力；国家通过意识形态，增加自己行为合法性的能力；强制能力。

　　他介绍说，这一概念的提出有其特殊时代背景。上世纪80年代起，中国启动了从高度集权向大规模放权的改革。在经济高速增长的同时，分配上也出现了新问题。这体现在财政收入占国内生产总值的比重降低、中央收入占整个财政收入的比重大幅降低。

　　针对当时这些新问题，中国一些学者在研究报告中提出了“国家能力”的理论。而从上世纪90年代到现在，中国在改革开放的路上又走了二十年，整个国家和社会发生了根本的改变。

　　周其仁认为，一个月前的中共十八届三中全会把“国家治理能力现代化”作为核心目标，这意味着，必须对“国家能力”有全新的理解，有必要重新定义“国家能力”。

　　首先，从定义本身看，仅仅提国家汲取财政资源的能力——国家把国民所得的多少部分作为税收，或者非税收的国家收入，集中到国家机器中去。“这当然是国家机器运转的重要方面，但仅仅用这个定义国家能力，显然是有一些偏颇的。”周其仁认为。

　　他指出：“就像评价一个运动员。我们当然要看他能跑多快，能跳多高，而不能仅仅看他喝了多少牛奶，吃了多少肉。”至于国家在调控经济、意识形态等方面的能力，周其仁认为，这些都要从国家给整个社会提供的服务来再定义。

　　他以上海证券交易所为例指出，上交所被视为经济改革的重要成果，本是一个行业自律组织，是个会员制的机构。但是，上交会的会员大会十几年都没有开过，“因为它不能决定任何重大的事项，全归行政部门管，上交所往往被看作是监管机构的下属单位。”

　　周其仁认为，在资本市场中，干预市场自由的结果是，迄今为止，中国的直接融资在社会总融资中的比重较之资本市场建立之初，并没有很大的改观。整个市场还是行政管制偏多，市场的自我组织、自我合约、行业自律等方面相当弱。

　　理解“国家能力”五大偏差

　　周其仁指出，如果不能调整传统的国家能力定义，中国在今后的改革发展中，可能还会出现一些偏差，从而延误现代化的进程。从过去二十年的经验教训来看，由于对国家能力的认识偏颇，已经出现了诸多偏差。这主要体现在五个方面：

　　首先是国民收入的分配问题。周其仁认为，从上世纪90年代初到现在，相对于城市居民可支配收入和农民净收入的增加，相对于企业特别是民营企业收入的增加，中国各级政府的财政收入增长速度偏快，税收增长的速度偏快，还有预算外收入的增长也偏快。

　　他认为，国家收入较之于企业和个人收入增速更快，这是一种不正常的收入分配格局。“这对中国的可持续发展，国民对社会公正的认知，会带来很大的问题。”

　　周其仁指出，中国在财权上集中度已经很高了，但事权的改革并没有及时跟上。当税收大量集中在中央和省，地方便从预算外收入去寻找出路。比较典型的案例是土地制度改革，国有土地进入市场的问题解决了，但政府获得土地依然靠征用征收，形成了“一手征农民的地，一手把地放到市场卖”现象，“举世罕见”。这给中国经济的资源配置，包括工业化、城市化的空间布局都带来了新问题。

　　第二大问题则是国家权力直接介入生产过程。周其仁指出，改革计划体制本来就是要让“超级国家公司”放权，通过市场化，解决国家治理架构的问题。但实际上，这方面改革并不彻底。在很多重要的领域，政府往往直接进入市场，“不仅当裁判，还参与踢球”，直接拥有大量直接的经济利益，“这对于资源配置的效率，对社会公正的影响，都是不利的”。

　　第三则是要素市场的改革进展过慢。周其仁表示，原来计划经济时代是由国家部委直接管工厂，而现在是由国家部委直接管市场，特别是在几个最关键的要素市场，都有一个部门管着。

　　在他看来，只有让各类要素在市场中释放能量，才能更好地配置资源。而当前，几乎所有的关键要素都有一个部门在管着，无论是土地，房产，还是资金，都是如此。下一步改革必须要回答：国家、政府在要素市场中到底发挥什么作用？国家能力的边界到底如何划定？

　　第四大问题是对国家“合法化”能力的理解。过去更多是着眼于政府如何让自己被肯定和认可，但现在看来，“合法化”非常重要的是，要对社会底层、基层、市场和企业自发的行为、活动，尤其是对其中不损害他人利益、有利于经济发展的创新给予合法地位。

　　据周其仁介绍，近年来，无论是企业准入，国有企业改制，市场的开放，也包括土地、城乡关系的处理，民间和一线发明了很多解决问题的办法。但要把这些上升为政策、法律，却进度很慢，障碍很多。

　　理解“国家能力”的最后一大偏差，周其仁认为是国家权力缺乏民主监督，脱离社会各界的监督。

　　原有的国家能力定义，考量的更多是国家汲取资源的能力，拿到多少税，拿到多少税外资源，至于这些行为是否符合社会利益、公众利益，没有与国家汲取能力相匹配的制度约束。在周其仁看来，奢靡之风、浪费之风、各种腐败都跟国家能力不当定义有某些关系。

　　如何重新定义“国家能力”

　　周其仁以国家“合法化”能力为例指出：“近年来，中国通过了很多的法律和政策。但是，其中不少政策和法律，常常把部门利益法制化，把适合行政机关管制的做法变成法律，反而给经济的运行带来很多摩擦，增加制度运行的成本。”

　　与之相反，企业、基层的创新则很难被合法化。在他看来，这会延误中国的法治建设。法律之外的创新不断扩大，“你说它不合法，它天天在那里生存；你说它合法，又没有给它合法的空间。长此下去，公众对法治和规则的尊重程度会降低，法律的权威就会大打折扣”。

　　基于上述分析，周其仁认为，应从三个方面重新定义国家能力。

　　首先是重新界定什么是国家。周其仁认为，国家的概念不仅仅包含着政府，它是领土、人民、政府合一的东西。“中国的老话叫江山社稷再加上人。”因而，国家能力不完全是政府的执政能力，而要考量政府是否代表人民的利益，是否反映社会和人民的要求。

　　其次则要从输出方面来考量国家能力。即国家对公众提供了多少服务，解决了多少紧迫问题，为未来做了多少准备。“如果像过去一样，仅仅把国家能力局限于财政汲取能力，不考核汲取的资源用得怎么样，就会对国家和人民的关系、中央和地方政府的关系，不同部门之间的关系造成误导，并造成偏差。”周其仁如此警告。

　　其三是要限制国家强制力。周其仁指出，强制力的确是国家机器非常重要的特征。在防范外国入侵、保卫人民、领土安全方面，强制力是必要的。在防止一部分人侵犯另一部分人的生命、财产、自由方面，国家强制力也是必要的。

　　“但是，国家强制力是一把锋利的刀，它要用在恰当的范围，限制在合理的边界内。滥用强制力会对国家长远发展带来很不利的影响。”周其仁指出，近年来，土地征用、房屋拆迁、城市改造甚至普通商业活动中，有太多的合法暴力、强制力介入。这是不正常的，应该尽快改变。

　　周其仁强调，要提高国家治理能力，一定要把国家机器的强制力控制在合理边界内，用它来保卫边境的安全和保护人身和财产安全，确保基本的法治和秩序，而不能越雷池一步。“这意味着，对掌握国家暴力和强制力的部门，必须要有更严格的约束。”