三中全会理清财税改革两大争议事项

　　财新记者 王长勇

　　虽然财税改革已在诸多方面取得共识，但和市场此前的预期不同，11月12日晚发布的中共十八届三中全会公报，阐述财税体制改革的140多字中，并未涉及任何具体改革事项。

　　此前，财新记者采访的全国人大财经委、国家税务总局官员和专家称，关于税制改革，一些重点改革事项会写进三中全会决定，比如营改增改革、个人所得税改革和房地产税改革。“营改增是大家的共识，至少这项改革会写进去。”

　　出乎意料，三中全会公报未提任何具体税种的改革，主要内容是财税体制改革的方向和原则。

　　公报提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”

　　上述内容，大多已在此前中共中央相关决定和报告、“十二五”规划、国务院政府工作报告等文件中提出并强调，诸如完善立法、明确事权、透明预算、改进预算管理制度等。但有两项内容，此前争论激烈且官方并未明确表态：一是如何看待宏观税负问题，二是如何处理财权、财力以及事权、支出责任相互之间的关系。

　　对第一项争议，公报明确提出了原则——稳定税负，也就是政府收入占GDP的比重保持稳定，这也对争议多年的“结构性减税”设了限。近年来，中国大口径的宏观税负大致为35%。中央提出“稳定税负”，意味着未来的减税改革和政策，不大可能导致宏观税负水平的降低。

　　同时，“稳定税负”也意味着未来一些带来增税的改革，比如扩大房产税范围、提高资源税和消费税税负、开征环境税等改革，如果导致宏观税负上升，就需要同时采取减税改革予以对冲，以保持宏观税负不会上升。

　　第二项原则即“建立事权和支出责任相适应的制度”。近年来，经济学界“建立地方政府事权和财权匹配的制度”的呼声逐年高涨；而财政部和一些财税学者认为应“建立事权和财力相匹配的制度”，也有学者认为“建立支出责任和财力相匹配的制度”。

　　中共十八大报告曾提出，“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。

　　财政部财科所所长贾康不久前提交的一份研究报告提出，“财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配”。他认为，两者属递进关系而非并行关系，两方面都十分重要、不可偏废。

　　国家税务总局原副局长许善达向财新记者透露，他所提建议是“财力与一定财权、支出责任相匹配”。他认为，地方要有一定的立法权和征收权，这些一定的财权和它的财力、支出责任匹配。仅有财力与事权匹配，逻辑上地方可以不用自己征收收入了，花钱都由中央批，这样地方的财力也能匹配。

　　最终，三中全会公报提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。显然，这一提法综合考虑了上述各方观点，对争议较大事项并未表态，即对争议较大的财权、财力和事权、支出责任相互之间的关系，没有作任何表述，仅提出“建立事权和支出责任相适应的制度”这一最窄小的范畴，这一提法也和转变政府职能相对应，即促使政府花钱要向责任范围收敛。

　　这一提法说明，中央并未承诺未来会弥补地方的支出缺口，反而向地方发出了明确信号，即地方政府支出发生缺口，中央给与资金支持的一个基本原则是，地方政府是否将资金用于支出责任范围的事项。